城市風貌規劃實施途徑研究

周文軍 Zhou Wenjun 戴慎志 Dai Shenzhi

我國已有許多城市開展了城市風貌規劃或建筑風貌規劃的編制，對促進良好城市風貌的形成，起到了很大推動作用，但也存在著宏觀層面內容居多、可操作性不強、實施管理難以把握和控制等問題。城市風貌規劃如何實施，怎樣實施，已成為當前城市風貌規劃面臨的重要問題。

1 城市風貌規劃實施存在問題分析

城市風貌規劃成果兼有宏觀性和微觀形象性特征，其實施時存在的問題也具有一定的特殊性，對其進行分析，有助于提出針對性措施。首先，城市風貌規劃具有復雜性。城市風貌包含的內容較多，有自然山水環境、城市建筑風貌、城市道路風貌、城市雕塑、夜景照明、戶外廣告等。以建筑風貌來說，就包含了城區內所有的建筑，因此對其進行規劃，具有較大的工作量和復雜度，容易導致規劃不細致。其次，城市風貌規劃實施要求精細化。我國城市規劃管理部門對城市建設進行管理的主要依據是控制性詳細規劃，控規所使用的表達方式,主要是二維化平面表達的圖則和數字化控制指標體系,規劃管理人員據此作為設計條件，對建設項目進行審查和審批。但涉及如建筑的組群關系、外部空間的形體、景觀與藝術美學等方面內容,難以在常規所做的控規成果中體現，而規劃在實施時，需要其內容精細化，比如反映建筑風貌的建筑風格、形式和色彩等方面需要明確的引導和控制，甚至是直接設計成果，才能有效指導實施。第三，城市風貌規劃與具體項目建設之間存在矛盾。城市風貌規劃是基于目前的現狀和條件，根據策劃的城市功能，把城市外形表現出來，是對未來的設想，但未來工程項目在進行建設時，會受到很多不確定因素的影響，比如當建筑功能發生變化時就會直接影響建筑的組合形式，而建筑本身的形式、色彩等具有較強的創意性，會隨著時代的發展而不斷發展，這就造成風貌規劃與具體建設項目之間存在矛盾。上述分析表明，亟需對城市風貌規劃實施途徑進行深入研究。

2 城市風貌規劃實施途徑

2.1 經濟運行方式

城市風貌建設是一項巨大的工程，它的實施涉及歷史保護、建筑改造、新項目建設等多方面內容。單純由政府承擔這些資金，對財政的壓力較大，如果借力開發商進行項目開發，一些開發商又普遍重商業利潤，缺乏風貌建設的責任意識。因此，需要采取多種經濟運行方式來促進風貌規劃的實施。

2.1.1 解決所有權

城市中包含著大量的物質要素，特別是具有傳統建筑風貌的地區，由于建設時間久遠，產權不清晰，使得政府、單位或居住的居民，缺乏維修、維護的依據，房屋無法買賣、無法維修、無法投資，從制度經濟學的角度分析，這比城市建設技術、方法更重要[1]。面對這一問題，蘇州市在2004年出臺了《蘇州市區依靠社會力量搶修保護直管公房古民居實施意見》，通過采用功能置換的方式，在蘇州古城內不再新增工業、倉儲用地，古城內的工廠向外搬遷，實行“退二進三”，實現產業轉型，將文化旅游作為首要發展產業，形成集文化傳承、旅游休閑、特色商業、傳統產業、蘇式居住等功能于一體的綜合片區，允許和鼓勵國內外組織和個人購買或租用直管公房古民居，逐步實行產權多元化[2]，這些方法為持續地推進風貌建設和保護提供了制度條件。

2.1.2 多渠道籌集資金

城市風貌中存在大量舊建筑，由于建設年代較長，出現建筑破損、周邊環境雜亂等現象。筆者在對四川省會理縣城老城區進行調查時，發現大量具有傳統建筑風貌的舊建筑，由于缺乏資金，面臨損毀、倒塌的境地（圖1）。從傳統的公共服務機制來看，城市風貌改造和建設是屬于地方政府的公共職能范疇，社會民間資本難以進入這些公共服務領域。為破解這一難題，更好地推動社會資金參與城市風貌建設改造，2004年,蘇州市出臺了《蘇州市區古建筑搶修貸款貼息和獎勵辦法》，通過社會力量的參與，使一批險情嚴重的古建筑得到了及時有效的搶救保護。通過民間資本、企業資本，甚至外資，形成合力，創造了城市風貌建設的資金籌集渠道[3]。

2.1.3 適宜工程造價

良好的城市風貌能滿足人們更高的美學要求和精神享受，也需要投入較大的財力和物力，因此,要以較小的經濟成本，取得較大的社會效益。通過減少工程造價成本，降低實施時對居民工作、生活產生的影響，采取適宜的工程措施，避免片面追求“外形美觀”的形式主義傾向。對能體現城市風貌特色的地區，比如歷史風貌區、特色建筑群、重要節點等進行重點改造。對大量風貌一般，但建筑質量完好、改造難度較大的區域，可采用外表面色彩粉刷飾新、增加構件等措施，使舊建筑變得更加生動，也避免破壞建筑的整體結構、減少改造成本（圖2）。屋面是建筑外部形態的構成元素之一，其形式影響著整體效果，可將屋頂改造為新的塑性屋面形式，如斜屋面、四坡屋頂、單坡屋頂等，豐富街景和立面天際線（圖3）。此外，新建地區可采用特色建筑符號模塊化，以此既減少工程成本，又體現城市建筑特色。

圖1 會理老城區現狀建筑

圖2 上海市曲陽路沿線建筑色彩改造建筑

圖3 上海市大連路沿線改造建筑

2.2 法律制度保障

城市建設過程中，不同的人對城市風貌會有不同的感受和認知。當前，我國城市風貌規劃是非法定規劃,不能直接作為指導和管理城市建設的法定依據，因此，即使規劃已編制和通過，人們也認為在后續實施中將會產生變化，從而影響城市風貌規劃的實施。城市建設又是具有唯一性的，它最終會按照一種方案進行建設，這就存在著認知的多維性和實施一維性問題。為此，蘇州市制定了很多與保護和控制城市風貌相關的法律法規，來對城市風貌進行控制和管理，保持城市既有的風貌特色。1986年的蘇州城市總體規劃確定了“全面保護古城風貌、積極建設現代化新區”的城市建設方針，1996年編制的蘇州市城市總體規劃，同樣制定了“保護古城、建設新區”的戰略，實行“全面保護古城風貌”的方針，并對古城以及與古城在歷史、文化、景觀上有著密切聯系的城外部分地區重點控制（圖4）[4]。相繼制定了《蘇州市歷史文化名城名鎮保護辦法》（2003）、《蘇州市古建筑保護條例》（2002）、《蘇州市城市紫線管理辦法(試行)》（2003）、《蘇州市城市規劃若干強制性內容的暫行規定》（2003）等法律規定，這些法律法規強化了蘇州風貌建設管控的法律地位和嚴肅性。在上述基礎上，通過規劃控制導則確定建筑體量、建筑組合關系、臨街界面密度、建筑高度、建筑密度、建筑色彩等指標，經過多年建設，取得了很好的效果。

因此，建議從依法行政角度出發,在我國現行的規劃編制體系中，明確城市風貌規劃的法定地位,出臺城市風貌規劃編制規程,劃定重點區域，確定城市風貌規劃總則和控制內容，如對主要風貌要素實行控制等，體現規劃的權威性。

2.3 分期分類建設

2.3.1 分期建設

城市整體風貌的形成是一個漸進的過程，是城市不同發展階段自然環境、人工環境與人文環境不斷演化與融合的結果。我國的城市建設一般呈圈層向外發展，城市風貌表現為“外部漸進擴張式”與“內部更新式”的結合，這使得生活在城市中的居民，感受到的是城市在不斷發展和改造過程中，所呈現的不同階段的城市風貌。因此，對于城市風貌規劃實施既要考慮城市風貌整體性，又要面對城市風貌建設的階段性，規劃中需制定合適的風貌分期建設，圍繞規劃目標進行連續性實施，直至建設項目完成。筆者在進行四川省會理縣城風貌規劃時，通過結合中心城區土地建設與開發的時序，根據城市整體風貌規劃要求，制定分期建設時序圖，按近、中、遠三個期限提出建設控制重點，實施時以南北大街作為首先改造建設的地帶，逐漸向周邊拓展、延伸，從而提高規劃實施的可操作性（圖5）。對于新建地區來說，由于建設項目是一定條件下城市經濟社會發展的縮影，需與經濟社會發展要求相協調，為了保持規劃時良好的城市肌理圖底關系、建筑體量分布的層次性等，就需要持續不斷地進行建設完善，比如浦東陸家嘴金融貿易區，從當初規劃布局至建筑建設完成，經歷了二十多年的連續建設。

圖4 蘇州重點區域建筑風格控制圖

圖5 會理縣城風貌規劃實施時序圖

2.3.2 分類改造

為使城市風貌規劃實施達到目標，需對其各項要素內容分類處理，尤其對城市中大量的建筑風貌建設。

2.3.2.1 舊建筑風貌規劃實施

城市是一個復雜的物質共同體，不同年代的建設在城市中留下了印記，比如，在城市建筑中，有建筑風貌一般、建筑質量較好，也有建筑風貌較好、建筑質量一般的建筑，對于這些建筑要進行分類，分析其風貌規劃改造的必要性與可能性的關系，相應采取不同工程措施（圖6）。舊建筑風貌規劃建設時，應從人的感受出發，盡量減少大拆大建的設計方案，以簡潔的手法達到規劃效果，并對居民的影響降到最低。例如，自1988年開始，蘇州市在對古城區54個街坊深入分析的基礎上，結合安居解危工程，按照街坊現狀房屋的特點，結合旅游路線，確定歷史風貌保護、改造地段，分別提出各具特點的設計方案（圖7）。

2.3.2.2 新建建筑風貌規劃實施

首先，對于舊城區中的新建筑，要充分理解和尊重舊有建筑文脈，尋找新建筑與舊建筑群體之間的共通語言；其次，對于新城區的新建筑，按照風貌規劃導則，制定風貌規劃基準面，對風貌特色地區實行重點控制，并以此為參考依據，為后續實施調整提供“參照物”。

2.4 比較調整結合

圖6 建筑質量、建筑風貌與改造方式的關系圖

圖7 蘇州古城內街坊劃分圖

我國的城市建設遵循先制定城市總體規劃，然后編制城市控制性詳細規劃、修建性詳細規劃和建筑設計，經過批準后，再進行建筑施工建造（圖8）。通常城市風貌規劃中會設立限定性條件，比如提出城市整體風貌設想，新舊建筑的延續和對話，挖掘城市地方歷史文化等，并根據這些限定性條件形成規劃的基準面，如對建筑風格、建筑色彩、建筑體量等主要要素提出設計意向成果等。當城市建設項目在具體實施時會存在著較大的不確定性和變化性，比如用地功能的變化、時代的發展以及市場因素等，都會對風貌建設產生影響，因此，需要采取相應措施來應對這種變化。當具體工程項目建設時，建設單位會要求設計師根據城市規劃要求、開發需要以及自身對城市的理解，進行方案創作，形成許多不同的方案，為了使方案達到風貌規劃要求，就要在設計方案之間、設計方案與風貌規劃基準面之間進行比較，通過分析、判別選定唯一實施方案并作相應調整，直至達到風貌規劃目標要求（圖9），這種比較和調整是由城市風貌規劃的美學和創意特性決定的。建筑色彩是體現城市風貌的重要方面，筆者在進行山東省鄒城市金山大道風貌規劃時，為了使建設項目更好地滿足風貌規劃的要求，對金山大道沿線各個開發單位提出的建筑色彩設計方案，進行比較調整，重點考慮色彩方案設計是否滿足風貌定位、建筑單體本身色彩搭配以及相鄰地區建筑色彩是否協調等因素，最終確定建筑色彩的調整方案（圖10）。

圖8 我國建筑單體建造程序圖

圖9 城市建筑風貌實施比較過程關系圖

圖10 建筑色彩規劃與實施比較

通過比較調整相結合的實施途徑，既保持了風貌規劃的目標性，又為設計師留下創意的空間，激發他們的設計能動性，協調解決了風貌規劃與設計創意之間的矛盾。

3 結語

從城市總體規劃到城市風貌建設和呈現，這中間經歷了城市詳細規劃、方案設計、建造施工等一系列過程，為使城市風貌規劃實現其規劃目標，對城市風貌規劃實施的研究，就是分析這一過程中所面臨的變化因素，而采取相應的措施，同時，也反過來促進城市風貌規劃的編制更具針對性，從而推動城市風貌規劃理論和實踐向前發展。