綠色金融改革創新：建章立制更需結果導向

文 李昂

2017年6月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省（區）選擇部分地方建設綠色金融改革創新試驗區。試驗區基于各自的產業特點和城市發展情況，有重點地推動區域層面的綠色金融創新和發展，以期形成在體制機制上可復制可推廣的經驗。

綠色金融體系主要包括綠色信貸、證券市場、綠色發展基金、綠色保險以及環境權益市場等多個領域。

綠色金融是我國建設生態文明的重要制度安排，其頂層設計在過去兩年間逐步完善。2015年，中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》提出要“推廣綠色信貸，加強資本市場相關制度建設，支持設立各類綠色發展基金，建立企業環保信息披露、環境成本評估體系等”，并“在環境高風險領域建立環境污染強制責任保險制度”。隨后在國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要中再次明確要“建立綠色金融體系，發展綠色信貸、綠色債券，設立綠色發展基金”。2016年，中國人民銀行、國家發展和改革委（發改委）等七部委聯合發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》。這標志著發展綠色金融已經在國家戰略層面和各部委等執行層面達成了共識，通過搭建并完善綠色金融體系推動綠色投融資，加速經濟向綠色化轉型。

2017年6月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省（區）選擇部分地方建設綠色金融改革創新試驗區（以下簡稱試驗區）。隨后，各試驗區的總體方案由我國人民銀行、發改委等七部門聯合印發。試驗區基于各自的產業特點和城市發展情況，有重點地推動區域層面的綠色金融創新和發展，以期形成在體制機制上可復制可推廣的經驗。

試驗區成立一周年以來，各項工作依照工作總體方案逐步開展。綠色創新發展中心最近完成了一項《綠色金融改革創新試驗區一周年回顧》的專題研究，在回顧并分析各試驗區工作方案以及具體行動的基礎上，總結了各試驗區工作的特點和重點，認為試驗區工作中的低碳元素尚待加強，并建議將環境質量提升納入綠色金融考核內容。

試驗區有綠色低碳發展基礎

試驗區的選取有兩方面值得關注：第一是經濟發展階段和地理位置的代表性。試點區覆蓋了東中西部省份，經濟發展階段、產業結構、城鎮化率等特征具有一定的代表性。第二是試驗區在綠色低碳發展方面已有基礎。從以下圖表呈現的信息中可以看到，各試驗區或其所在省/市獲批成為包括綠色生態示范城區、低碳（城市、工業園、社區）試點、生態文明先行示范區等在內的試點示范地區。這些試點示范項目對試驗區的經濟發展和產業結構有不同程度的推動作用，在政策環境和激勵措施等方面奠定了基礎。

試驗區工作方案支持重點領域

在各試驗區的工作方案中，明確了綠色金融主要的支持領域和行業。海綿城市建設、綠色礦山、大氣污染、土壤污染等領域是試驗區的工作重點。這與“十三五”期間國家環境治理的主要領域是一致的，同時也能反映出不同地區綠色轉型的主要任務和挑戰。

盡管試驗區的改革創新方案有所不同，但核心內涵是一致的——以綠色金融體系建設推動經濟、產業結構調整，助力地方的綠色發展。各試驗區一年來的工作重點是體制機制建設，發揮政府的引領作用，同時也尊重市場的資源配置作用，以更高效率更低成本支持生態文明建設。

經過一年的探索和實踐，試驗區的綠色金融工作有所成效。根據中國人民銀行不完全統計，截至2018年3月末，五省（區）試驗區綠色貸款余額已達到2600多億元，比試驗區獲批之初增長了13%，高于同期試驗區各項貸款余額增速。在總量擴大的同時，綠色信貸資產不良率為0.12%，比試驗區平均不良率低0.94%。

試驗區工作方案各有側重

衢州、湖州的方案圍繞產業結構升級開展，明確提出五年內要達到“兩高一剩行業規模下降”的目標。此外，根據地方特色，明確開展生豬保險等養殖保險產品，以及船舶油污損害責任險等支持地方發展。

廣州花都區則根據自身地理優勢，突出對外合作方面的工作，特別是港澳地區的金融合作以及境外投資對本地綠色金融工作的支持作用。此外，也明確提出要積極開展新能源汽車金融產品創新。

新疆維吾爾族自治區內的三個試驗區緊密結合了地區的自然資源優勢，聚焦風電、光伏等清潔能源發展，通過創新風力（光伏）發電指數保險等金融產品提升高端制造業的發展水平。

貴州省在試驗區中的一產比例較高，其方案在綠色金融產品和服務方面重點支持對象是都市現代農業、農村水利工程建設、農村生產排污處理等農業項目，金融基礎設施方面側重農村信用體系建設和成果轉化，利用農戶信用評級作為項目信用評級的主要依據。

江西省贛江新區方案中提出通過建立國有資本運營公司，設立贛江新區建設發展引導基金的方式支持新區重點產業發展和基礎設施建設，并通過建立財政風險緩釋基金、中小微企業轉貸基金以及中小微企業政銀保聯動產品等發揮財政支持綠色金融發展的政策作用。

體制機制、政策、保障設計工作齊頭并進

在體制機制建設方面，試驗區都建立了綠色金融工作領導小組，通過省市區三級的政府領導力推動綠色金融試驗區的工作開展。部分試驗區工作小組的主要負責人由省或市的政府領導擔任，這一方面能體現省政府對試驗區建設的重視，調動更多資源支持試驗區工作，另一方面也能將試驗區的溢出效應擴展到更大范圍，深化了綠色金融改革創新試驗區的意義。

在政策設計方面，部分試驗區建立了由省、市、區三級以及行業規章組成的政策框架，內容涉及綠色信貸、綠色保險、行業監管、評價指標等多方面。需要關注的是，綠色金融的工作內容不僅涉及到金融行業和監管部門，還涉及生態環境、發展改革、財政、農業、住建及交通等多部門，政策制定需要基于信息共享和合作機制的建立和完善，而跨部門合作和政策對接的機制建設在工作方案中并沒有明確提出，期待在各試驗區出臺“實施細則”中能夠看到這部分內容。

在保障機制方面，部分試驗區設立了專項基金，確保試點工作的有效開展。此外，試驗區通過設立人才保障機制及補貼資金引進綠色金融人才，提升自身實力，并推動本地綠色金融研究機構或平臺性機構加強與其他地區的交流和合作。

CNSphoto供圖

綠色金融體系搭建：綠色信貸進展最快，低碳元素尚待加強

從七部委發布的《構建綠色金融體系指導意見》中可以了解到，綠色金融體系主要包括綠色信貸、證券市場、綠色發展基金、綠色保險以及環境權益市場等多個領域。這些領域的具體工作包括相關的政策機制設計、統計體系建設、評價指標、信息共享機制以及融資工具開發等。從發布的行業領域來看，試驗區在各個領域都在開展工作，但綠色信貸是現階段各試驗區工作重點，從綠色項目/企業識別，綠色信貸表現評估體系、信貸統計制度、環境風險壓力測試等多方面開展了工作，這加速了綠色信貸余額等關鍵指標的快速提升。

需要指出的是，低碳元素沒有在試驗區工作方案中充分體現，碳金融也還未進入試驗區綠色金融體系搭建的框架內。七部委合發的《構建綠色金融體系指導意見》中，明確提出要“通過綠色信貸，綠色債券……，綠色保險，碳金融等金融工具和相關政策支持經濟向綠色化轉型的制度安排”，并在金融工具和環境權益交易市場中，提出要有序發展“碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳債券、碳資產證券化和碳基金等碳金融產品和衍生工具。”試驗區工作方案中，部分試驗區提出將在林業碳匯、碳儲量評估、碳盤查、碳排放權抵質押物、碳基金等方面進行探索和行動。這與國家綠色金融體系搭建的深度和廣度都有較大差距。考慮到試驗區所在城市中包括五個國家級低碳試點和一個省級低碳試點城市，其中國家級試點城市提出了明確的碳排放達峰年份。這些試點地區在低碳研究、產業結構、體制機制建設以及政策措施上都積累了多年的經驗。這部分試驗區在控制碳排放以及碳金融領域的行動還有待加強。

金融產品和服務創新需對應綠色項目屬性

按照基礎設施所提供的產品、服務，以及基于使用這些產品服務的收費可能性，低碳基礎設施可以分為純公益性項目、準公益性項目和商業性項目。純公益性項目可以由政府財政專項資金投入、采取融資租賃的方式進行開發建設。水利發電設施、供水管道、廢棄物處理、污水處理等準公益性項目，在理順產權關系的前提下，以定價覆蓋成本，政府引導社會資本投入建設。而對于電力輸配、天然氣生產與輸送等商業性項目則可以主要由社會資本投入建設。

綠色項目/企業認定方法亟待統一

綠色項目/企業的認定方法是各試驗區的工作重點之一。幾乎所有試驗區都制定了認證方法，并建立了綠色項目/企業庫，但尚未形成國家統一標準。且對于各地區標準定義的公開信息非常有限，很難充分了解各試驗區的具體情況。標準的差異化以及信息的不對稱不利于市場整體性、協調性發展，也不利于國際交流與合作。試驗區中，湖州的標準體系較為完善，建立了包括綠色項目、綠色企業、綠色銀行在內的認證方法和規范。

在2017年發布的《金融業標準化體系建設發展規劃（2016-2020）》中已經將“綠色金融標準化工程”列為重點工程之一，將以產品標準、信息披露標準，以及金融機構綠色信用評級標準為主搭建綠色金融標準體系，其中涉及國家標準、行業標準、團體標準、企業標準等不同層次。綠色金融試驗區在標準制定方面積累的經驗可為國家綠色金融標準體系建設提供經驗。

環境質量提升應納入綠色金融工作考核內容

地方綠色金融的創新和實踐仍處于起步階段，除標準體系尚需加強以外，各試驗區還面臨環境信息獲取不充分，綠色金融統計系統不完善，以及對環境保護及節能減排等專業領域知識了解不足等方面的挑戰。“十三五”期間，環境治理的核心是環境質量的改善，表現在具體環境指標的提升上。綠色金融試驗區在推動金融體系建立健全的同時，應該將環境指標的表現納入試驗區工作績效考核體系內，進一步推動金融行業“由虛向實”發展。