創新農村環保投融資機制

文 張曉麗 王波

目前，農村環保資金還存在籌資難、投融資渠道單一、機制不健全等諸多問題，亟需拓展渠道、創新機制，多方擴大資金來源。

農村環境綜合整治工作具有長期、復雜等特點，加之公益性極強，與農村人居環境整治力度和達標所需的資金相比，目前的農村環境整治資金投入仍是杯水車薪，要想在短期內快速推動該項工作全面開展，籌資難度巨大。

2008年，全國農村環保工作電視電話會議召開之后，生態環境部（原環境保護部）積極協調財政部設立了中央農村環保專項資金（2017年后更名為中央農村環境整治資金），以“以獎促治”方式支持農村環境綜合整治，主要用于農村生活污水和垃圾處理、畜禽養殖污染治理、飲用水水源地保護（包括相應的農業面源污染治理、水源保護區警示標志和隔離防護設施建設等）、歷史遺留的農村工礦污染治理、其他與村莊環境質量改善密切相關的環境綜合整治措施。截至2017年底，中央財政累計安排農村環境整治資金435億元，完成13.8萬個村莊環境綜合整治，整治后的村莊人居環境明顯改善，農民生產生活環境得到提升，近2億農村人口受益,該項工作受到了農民群眾的普遍歡迎和衷心擁護。

籌措農村環境整治資金的經驗和做法

在資金多元化投入方面，陜西省陳倉區按照“財政補一點、部門擠一點、項目整合一點、鎮村籌一點、社會捐一點”的思路，區政府每年落實“五個千萬”，即區財政預算內安排1000萬元環境綜合整治資金，1000萬元綠色陳倉建設資金，爭取農村環境綜合整治項目資金1000萬元，整合農村一事一議、改水改廁、交通衛生及重點建制鎮建設等資金1000萬元，整合突破西山和扶貧重點村建設資金1000萬元。通過多元化的籌資機制,為農村環境治理提供一定程度的資金保障。福建省為鼓勵和引導社會資本參與福建省公共服務領域，福建省住建廳、財政廳制定印發了《鼓勵社會資本投資鄉鎮及農村生活污水處理PPP工程包的實施方案》和《鼓勵社會資本投資生活垃圾處理PPP工程包的實施方案》。在實施方式方面，PPP工程包可結合項目特點，靈活采用或組合采用“建設-運營-移交”（BOT）、“轉讓-運營-移交”（TOT）、“改建-運營-移交”（ROT）或“委托運營”（OM）等模式進行合作。

在資金整合方面，湖南省雙峰縣2013年以來，大膽嘗試，專門成立了“支農資金整合辦公室”，縣委書記當顧問，縣長當組長，把原來分散在各個部門的涉農資金整合起來，由縣里根據實際需要，統籌使用，以改革思維和創新舉措，變“九龍治水”為“一龍管水”，通過專戶管理，“一座池子蓄水”，專責到人，“一支隊伍管水”，專門規劃，“一張圖紙用水”，專項投放，“一個龍頭放水”，專題監督，“一條紅線治水”，探索整合涉農資金10.53億元，帶動社會投資11.2億元，實現了群眾得實惠、政府得民心、項目得落實的“三贏”效果。遼寧省以縣為主體、鼓勵多方參與，具體工作由縣、鄉人民政府分級負責組織實施；以縣為樞紐整合統籌各涉農資金和技術力量，鼓勵地方通過規范化市場運作，引入社會力量進行投資和服務。

在運行保障經費方面，重慶市成立重慶環保投資有限公司。作為市政府環保投融資平臺，創新環保基礎設施建設、運營的可持續方式，并且探索出了四種運行費用的籌集模式：一是渝北、北碚、璧山等區縣對建成的污染治理設施全額補貼；二是綦江、彭水、合川等區縣根據技術工藝和處理規模分別給予0.4萬～6.5萬元定額補貼；三是榮昌、石柱、巫溪按運行費總額的百分比補貼；四是南川、涪陵、彭水、萬盛、長壽等以村為單位每年給予1萬～3萬元定額補貼。甘肅省將建立長效管理機制納入目標責任考核，督促各縣區從加強鄉鎮環保機構隊伍建設，配備專（兼）職環保管理人員入手，落實設施運行經費。慶陽、金昌、平涼、張掖、嘉峪關等市在重點鄉鎮設立農村環保機構，配備專兼職環保工作人員。

存在的問題及原因分析

過去十年中，各地通過上下聯動、共同努力、主動協調、多方配合等各種方式較好地解決了部分地區農村環境整治資金缺口大的問題，集中、有效地解決了一大批影響農民群眾生產、生活和身體健康的突出環境問題。但從資金籌措上看，還存在籌資難、投融資渠道單一、機制不健全等諸多問題。

籌資難度大

截至目前，尚有近40萬行政村未開展農村環境綜合整治工作，按照單個行政村投入100萬元匡算，仍需投入4000多億元，資金投入與資金需求差距較大。農村環境綜合整治工作具有長期、復雜等特點，加之公益性極強，與農村人居環境整治力度和達標所需的資金相比，目前的農村環境整治資金投入仍是杯水車薪，要想在短期內快速推動該項工作全面開展，籌資難度巨大。

資源整合力度不足

農村環境綜合整治工作涉及環保、住建、衛生、農業、水利、交通、林業等多個部門，需要各級政府和各有關部門通力合作、整合資源、共同推進。從目前情況看，農村環境綜合整治工作存在資源整合力度、整體推進深度等方面不足的問題。部分地區仍然存在部門各自為戰、項目實施協調困難的問題；而一些地區則對農村環境綜合整治政策理解不透、宣傳引導不夠、與實際契合度不高，未能充分調動社會力量，農民主體作用也未有效發揮。

按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中投入、各負其責、形成合力”的原則，統籌安排好有限的資金，真正實現“多渠道引水、一個龍頭放水”的涉農資金整合效果。

投融資渠道單一

現有農村環境保護相關工作主要靠中央政府和地方政府按照等比例進行投入，且多數地方財政吃緊，尤其是中西部地區，地方財政多數是“吃飯財政”，私人及企業等社會投資主體的資金投入沒有或很少，農村環保投資對政府的依賴程度嚴重，投融資渠道較為單一，致使投資總量不足、投資結構不合理等問題。

市場機制不健全，效率低下

目前，農村污染治理設施投資回報機制不健全，無法吸引社會資本參與農村環境治理工作，市場主體發育不充分。按照財政部、環境保護部發布的《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》，各地根據實際，逐步開始建立農村環保基礎設施長效運行維護機制。但由于農村環保資金投入不足、無穩定來源，農村環保設施后期運行維護經費得不到保障；有的地區雖然建立了設施運行維護機制，但職責不清、資金來源不明確等問題，使運行機制不能有效落實。

創新農村環保投融資機制的建議

明確責任，構建資金投入保障機制

明確各級政府投入責任，加大中央和省級政府在農村環境綜合整治中的投入比例，形成合理的政府投入分擔制度，實行省、市、縣、鄉四級投入機制。中央、省級資金對農村環境基礎設施主體建設進行投入；縣級財政配套，對各村按農村人口統一補貼，統一購置保潔設施；鄉級財政配套，對評出的先進村進行以獎代補獎勵。此外，農村環境綜合整治資金的籌集和投入不能僅靠政府單方面的力量，還必須聚集企業、個人、社會組織和外資等方面的社會力量。

完善各部門間的協調機制，加大資金整合力度

盡快建立和完善各部門間的協調機制，通過責任清單進一步明晰生態環境、農業、住建等部門在農村環境保護中的權責，明晰各部門在農村環境保護中的事權和監管權，理順關系協調配合，充分發揮各部門應有作用。按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中投入、各負其責、形成合力”的原則，統籌安排好有限的資金，真正實現“多渠道引水、一個龍頭放水”的涉農資金整合效果。

創新機制，多渠道籌措資金

按照市場經濟運行規律，積極建立以財政資金為主，以企業、個人、社會組織和外資以及政策性金融和商業性金融相互融合的金融體系等多元化資金為輔的多渠道、多元化投融資體系，同時引入環保投資基金、風險投資等機制，發揮村級黨組織帶動作用，提高群眾、社會賢達人士等各方認識，投工投勞、捐資捐物，進行多渠道、多層次、多方位籌資。政府還應建立投融資監管平臺，采取相應的措施將籌集到的各項資金真正用于農村環保基礎設施建設和運營，以保障資金安全性和使用效益。

培育農村環保市場主體，建立長效運行機制

以市場化運作為主，以財政補助、社會幫扶、村鎮自籌、村民適當交費等方式為輔，建立多元化運行維護資金投入機制。鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式，強化市場化運作。按照《關于加強“以獎促治”農村環境基礎設施運行管理的意見》要求，全面建立農村環境基礎設施運行維護機制，明確管護職責、資金來源、監管制度等，確保設施穩定運行。加強管護隊伍建設，強化監督管理，確保設施“建成一個、運行一個、見效一個”。