控制立法數量 提高立法質量

孫述洲

近年來，地方人大立法熱情高漲，地方性法規數量大幅增加。2013年到2017年5年間，全國31個省級人大制定和修改的法規數平均達到50多件（年均10多件），其中，河北、上海、廣西、海南、貴州分別達到120件、104件、103件、120件和108件，年均超過20件。但是，與這種“立法熱”形成反差的是，地方性法規的實施情況卻并不盡如人意，執法、司法引用率并不高。地方人大耗費大量立法資源制定的法規卻大量陷入“沉睡，狀態。不難分析，這種表征直接指向的是法規操作性不強、質量不高的“病灶”。

一、文本檢視：對法作為行為規范基本屬性的偏離

從法的基本屬性來看，“法是調整社會關系的行為規范”。馬克思曾指出：“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。”對行為而不是精神或道德進行規范，法由此區別于對精神和內心層面進行引導的道德規范，也區別于具有宣示性、鼓勵性、指令性等特點的宣傳口號和政策性文件。要達到規范行為的目的，法律規則必須有其內在邏輯結構。從法理上，法律規則包括行為模式和法律后果兩個密切相關的要素。行為模式對行為主體的具體行為作出規范和指引，而法律后果（主要是法律責任）對守法和違法行為作出評價，對違法行為明確責任，并以國家強制力保證實施。法正是通過這種機制發揮其引導和規范行為、調節社會關系的作用。準此以言，大量地方性法規偏離了法作為行為規范這一基本屬性，這是導致立法質量不高的直接原因之一。本文以2017年3個省級人大制定的地方性法規文本為例進行簡略分析。

（一）缺乏明確的行為模式

[法條實例]鼓勵用人單位依照規定為職工辦理補充養老保險和補充醫療保險，提倡個人參加儲蓄型養老保險和商業醫療保險。

該法條中的“鼓勵”“提倡”從行為規范的角度看語義模糊。如何鼓勵？如何提倡？整部法規都沒有作出相應規定。既然沒有作出清晰的行為指引，也沒有義務的承擔者，用人單位自然可以不為職工辦理補充養老保險和補充醫療保險，個人要不要參加儲蓄型養老保險和商業醫療保險，還是由行為人自己決定。國家立法要考慮到全國的差異性，難免宏觀、原則化，但作為國家立法補充的地方立法，正是要細化、補充上位法，但該條款恰恰缺乏明確的行為模式，缺乏對行為的清晰指引，行為主體無從作出行為，對用人單位和個人來說，該條款有等于無。

（二）缺乏法律后果

[法條實例]工會、共青團、婦聯、殘聯等社會團體應當結合自身特點，組織成員開展全民健身活動。

該條款課以工會、共青團、婦聯、殘聯等社會團體組織成員開展全民健身活動的義務，卻未規定任何法律后果，法規其他條款也未規定相應責任，不能對其行為予以約束和規范。

或許有人說該條款旨在倡導全民健身的價值觀。但是，一方面，該條款的用語是“應該”，這在法律上是“必須為一定行為”的意旨，是明確的法律義務。然而，該條款恰恰沒有規定法律責任，只有行為模式，沒有法律后果，行為主體的義務因缺乏來自法律后果的評價而落空，法律作為行為規范的作用也難以達到。另一方面，“法律是最低限度的道德”，法律的確有倡導社會價值觀的作用，但這種作用的發揮是間接而不是直接的。作為行為規范，法律是以權利和義務為機制，影響人們的行為動機，指引人們的行為，來達到調節社會關系的目的。申言之，法律是通過對行為的不斷規范和指引從而達到形塑社會價值觀的間接目的，而不是直接表達價值訴求，否則與公益廣告、道德宣傳就沒有區別。

（三）規定政府及其部門內部職責

[法條實例]縣級以上人民政府應當加強對安全生產工作的領導，根據國民經濟和社會發展規劃制定并組織實施安全生產專項規劃，支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責，充實安全生產監督管理執法人員，及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。

該條款對政府及其部門內部職責而不是與行政相對人的義務進行規范，一方面，如何具體運用職權，屬于政府內部管理事項。另一方面，如果政府不履行相應職責，如何追究法律責任？如果地方政府不履行責任（不作為）發生嚴重后果，這就涉嫌犯罪，刑法明文規定，由公安機關、檢察機關追究其刑事責任；如果不履行責任侵害公民利益，應由其提起行政訴訟或行政復議。而對于一般性的不履行職責，即所謂“懶政、怠政”，根據我國現行體制，一般是紀檢監察機關根據工作紀律、政治紀律來問責，但如果在法規中作出規定，那就是法律責任，那應該規定什么責任？即使規定了責任，由誰來追責？誰來啟動？通過什么形式追責？該條款對這些問題都無法回答，也不符合我國現有工作實際。

盡管上文只是以“解剖麻雀”的形式對部分地方性法規條文作了微觀的文本分析，但毋庸諱言，類似上述條款在地方性法規中比比皆是。由于忽視立法技術，大量地方性法規在內容和邏輯結構上存在嚴重缺失，難以達到規范行為、調節社會關系的目的。

二、現實困境：立法任務與立法力量不足的矛盾

在地方人大立法高歌猛進時，立法力量的制約凸顯出來。調研顯示，地方人大法制工作機構工作人員普遍感到工作繁忙、疲于應付。眾所周知，立法是一個長周期的精細活，在立法任務重、立法力量不足的情況下，立法質量很難不受影響。在超負荷立法的同時，地方人大還面臨立法資源的二次投入——被動修法。當上位法制定、修改或進行有關改革措施時，為了保持與上位法的一致，與改革決策相適應，地方性法規也要作相應修改，一些地方性法規甚至面臨前腳剛立、后腳就要修改的窘境。近年來，地方人大修法任務越來越重，如2016年重慶市人大常委會共通過31件法規，其中修改24件，占當年立法總數的77.4%。隨著地方性法規數量的增加，在上位法不斷制定修改、改革不斷深入推進的情況下，地方人大將面臨更多主動或被動修法以及法規清理的任務。如果地方人大一直以這種“飛奔式”的速度立法，在機構編制不發生大變化的情況下，立法任務與立法力量不足的矛盾將更加突出，立法質量無疑將面臨更嚴峻的考驗。

三、重心轉向：從“重數量”到“重質量”

2010年社會主義法律體系形成后，各領域法律已經基本具備，我國就已經過了“無法可依”的階段，立法已經不再是國家治理的短板和瓶頸。如何完善好這些制度，進一步提高立法質量，是地方人大立法面臨的主要任務。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會講話中指出，“要抓住立法質量這個關鍵”，黨的十八屆四中全會再次予以重申。因此，當前地方人大立法重心應從追求立法數量向提高立法質量轉變。

首先，在觀念上，需要摒棄“法治就是立法”“立法萬能”的“立法依賴癥”。“節制是立法者的美德”（孟德斯鳩語），地方人大應正視自身和立法的局限，克制立法沖動。對涉及具體行政管理的事項，原則上應由地方政府制定規章，地方性法規不宜越俎代庖。即使確需要立的，也應“有幾條立幾條”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，節約立法資源。

其次，應重視和提高立法技術。立法是一項技術性要求很高的工作。相比國家立法，地方人大立法需要處理的關系更多，空間更小，立法技術往往更復雜。為此，地方人大亟需重視和提高立法技術，尤其是立法表達技術如法律規范的邏輯結構、概念和語言表達、文體選擇等，突出法作為行為規范的基本屬性，讓法律的歸法律，政策的歸政策，道德的歸道德，切實提高立法質量，增強法規的可操作性。

第三，實質性開展立法必要性論證和立法后評估。這兩項工作目前大多數地方人大都在推進，但普遍形式化，很多論證和評估淪為形式。在開展立法必要性論證時，要清晰回答好這些問題：是立法還是執法問題？是否用盡現有法律（法規、規章）資源？是否超出政府規章制定權限？將這些問題作為重要考量因素甚至前置條件，把好立法“入口關”。同時，實質性開展立法后評估。一方面對法規實施效果、文本結構、語言尤其是法條的明確性、可操作性等進行定性評估；另一方面借助司法和執法引用率、與上位法的重復率、實施前后數據比對等指標開展量化評估，增強立法后評估實效，為制定、修改地方性法規提供有益參考。