關于制定鄉村振興法的若干問題和建議

市人大農業與農村委員會

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策，今年中央一號文件對實施鄉村振興戰略進行全面部署，提出抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，形成剛性約束要求，充分發揮法律在鄉村振興中的保障和推動作用。啟動鄉村振興立法，建立健全鄉村振興法律體系，相關條件已經成熟。鄉村振興已經從主要依靠政策推動進入到法治保障的新階段，制定鄉村振興法勢在必行且意義重大，它將為解決發展不平衡不充分的突出問題創造法治條件，為新時代開創“三農”工作新局面建章立制，為實現“兩個一百年”的奮斗目標提供制度供給。

一、鄉村振興立法要解決的重點問題

通過鄉村振興立法，破除阻礙城鄉融合發展的體制機制，推動城鄉要素自由流動、平等交換，把城鄉發展不平衡的劣勢轉化為推動農業農村發展的強大動能，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。因此，建議立法重點聚焦農村四項制度、產業發展等方面，通過立法加強制度性供給，加快各類資源要素向農業農村傾斜。

（一）關于農村“四項制度”

一是農村基本經營制度。通過立法落實農村土地承包關系穩定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。落實農村承包地“三權分置”制度。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。培育發展家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體。

二是農村土地制度。建立集體經營性建設用地入市制度。通過立法保障農村基礎設施、農民住房用地等需求。通過鄉村土地綜合整治盤活建設用地指標。允許調整優化村莊用地布局。規定符合現代農業發展實際需求的設施農用地用途管制規定和用地標準，對農產品初加工設施用地等設施實施農用地備案管理。建立宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度。

三是農村集體產權制度。明確開展農村集體資產清產核資。建立健全符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制。堅持農村集體產權制度改革正確方向，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，制定農村集體經濟組織法，充實農村集體產權權能。

四是農業支持保護制度。強化綠色生態導向，建立新型農業支持保護政策體系。健全“三農”投入穩定增長機制。完善農產品價格形成機制和農業補貼制度。建立農業可持續發展機制，推廣減量化和清潔化農業生產模式，實施耕地質量保護與提升行動。

（二）關于產業發展

一是夯實農業生產能力基礎。實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全。全面落實永久基本農田特殊保護制度。推進農村土地整治和高標準農田建設，加強農田水利建設。加快建設國家農業科技制度體系。加快發展現代農作物、畜禽、水產、林木種業。

二是實施質量興農戰略。制定和落實國家質量興農戰略規劃。推進特色農產品優勢區創建，建設現代農業產業園、農業科技園。實施產業興村強縣行動，推行標準化生產和品牌化經營。實施食品安全戰略，完善農產品質量和食品安全標準體系。

三是推進鄉村綠色發展。統籌山水林田湖草系統治理，全面推行河長制和湖長制。加強農村環境問題綜合整治。建立市場化多元化生態補償機制，落實農業功能區制度、建立生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。增加農業生態產品和服務供給等作為剛性條款來促進鄉村綠色發展。

四是推動農村一二三產業融合。大力開發農業多種功能，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈。實施農產品加工業提升行動，支持主產區農產品就業加工轉化增值。重點解決農產品銷售中的突出問題，加快推進農村流通現代化。實施休閑農業和鄉村旅游精品工程。對利用閑置農房發展民宿、養老等項目，消防、特種行業經營等領域要便利市場準入。

（三）關于生態宜居

一是規劃引領。對規劃引領，重點解決六個問題：一要解決鄉村“無規劃、無管理”的問題；二要解決村莊無序擴展、隨意建設的問題；三要解決鄉村建設資金來源問題；四要解決農房建設質量、外貌等問題；五要解決過度開發、盲目追求“現代化”等破壞傳統村落和田園風光的問題；六要解決鄉村規劃建設沒有人管理、沒有制度管的問題。

二是生態宜居。強調應當按照空間布局科學、功能定位合理等要求，形成中心鎮、一般鎮、村莊協調發展的鄉村格局。注重保留鄉村歷史形成的自然肌理和傳統文脈。對高速公路、高速鐵路等區域，優先安排農民集中居住項目。應當健全農村村民建房管理相關規定，保障農民用房居住權益。

（四）關于鄉村公共服務及文化建設

一是加大對鄉村公共服務的投入力度。強調完善公共財政體制，加大鄉村公共服務供給的財政配套投入。充分發揮市場機制作用，拓寬融資渠道。創造優惠條件，建立農民參與公共服務供給的社會融資機制，廣泛吸引民間資本投入公共服務項目。

二是鼓勵與引導村民自治。強調堅持自治為基礎，加強農村群眾性自治組織建設，健全和創新充滿活力的村民自治機制。強調村民需求導向，提高公共服務針對性。完善村級治理體系，明確村民委員會、村集體經濟組織職責權限。

三是加強農村公共文化建設。明確農村公共文化服務體系和標準，按照有陣地、有內容、有人員、有保障、有評價的要求，完善農村公共文化服務。明確鄉村基層公共文化內容配送要求。強調農村移風易俗，發揮村規民約的規范作用，開展鄉風評議。

（五）關于民生問題

一是就業和農民增收。要明確建立健全農村勞動力轉移就業服務體系。把農民技能培訓列入地方職業技能培訓總體計劃，推進農民職業培訓。加大對農村高技能人才培養基地的扶持力度，實施專項就業補貼，拓寬農民增收渠道，提高農業經營性收入。加大各級財政補貼力度，提高農村社會保障水平，增加轉移性收入。

二是農村社會保障體系建設。明確健全城鄉職工統一的失業保險制度和城鄉居民統一的基本養老保險、基本醫療保險制度。完善城鄉居民基本養老保險制度，建立城鄉居民基本養老保險待遇和基礎養老金標準正常調整機制。統籌城鄉社會救助體系，完善最低生活保障制度，上調農村最低生活保障，實現城鄉最低生活保障標準并軌。

三是精準扶貧。強調堅持精準扶貧，突出問題導向，建立激發貧困人口內生動力的體制機制，強化產業扶貧，推進就業扶貧，推動異地扶貧搬遷，加強生態扶貧，實施教育脫貧，提高貧困群眾自我發展能力。

（六）關于人才資金投入問題

一是人才保障體系。建立人才引進、培育和使用的相關制度。加強包括農業科研領軍人才等在內的各類人才建設，鼓勵城鎮各類人才到農村創業。加強新型職業農民培訓。建立從高校畢業生、返鄉農民工、退伍軍人中選拔人才充實鄉村干部隊伍的機制。

二是投入保障體系。一要調整完善土地出讓收入使用范圍。二要擴大公共財政覆蓋面，將道路等基礎設施管養納入公共財政保障范圍。三要建立涉農資金統籌整合長效機制，擴大以獎代補范圍。四要發揮財政資金的引導放大作用。五要支持中小農業企業在多層次資金市場掛牌融資，支持符合條件的農業龍頭企業直接上市融資。

二、鄉村振興立法的相關建議

（一）建議鄉村振興法成為農業農村領域的基本法。我國法律體系中沒有以振興法命名的法律，制定鄉村振興法是具有開創性意義的立法實踐。建議它的立法層級要高于土地管理法等一般法律，它的層級應當等同于刑法、民法通則、刑事訴訟法等基本法律，應當由全國人民代表大會審議通過。

（二）建議鄉村振興法成為推動新時代“三農”工作上新臺階的促進法。建議強化立法規劃等方面的引導作用，為鄉村振興提供法律保障。建議在鄉村振興法相關法律條款中增加剛性的條款，明確鄉村振興戰略的體制機制，采取有效激勵手段措施推動鄉村振興，規定國務院、地方政府應當將實施鄉村振興戰略作為國家戰略向全國人大和地方人大匯報實施鄉村振興戰略進展情況等內容。

（三）建議鄉村振興法成為引領地方依法治農的可操作性的法律。法律的生命在于實施，立法必須充分考慮可操作性。一是處理好鄉村振興法與黨內法規的關系，二是處理好鄉村振興法和鄉村振興規劃的關系，三是明確地方可以從本地實際出發，制定實施鄉村振興法的辦法或條例，確保鄉村振興法得到有效實施。