備案審查，維護(hù)以憲法為核心的法制統(tǒng)一

丁祖年

良法是善治的前提。對(duì)所有規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，確保所有“紅頭文件”合乎法治精神，本質(zhì)上是維護(hù)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施的體現(xiàn)。

備案審查工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

□黨的十八大以來，中央高度重視備案審查工作。十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和黨的十九大報(bào)告對(duì)加強(qiáng)備案審查工作提出了要求，作出了部署。備案審查工作如何更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？

■2015年，中央下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》中明確指出，一切違反憲法法律的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件都必須予以糾正。2016年，省委根據(jù)中央的統(tǒng)一部署要求，出臺(tái)了《關(guān)于建立健全法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)運(yùn)機(jī)制的實(shí)施意見的通知》，對(duì)建立健全備案審查分工負(fù)責(zé)、移交處理、提議審查、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)等工作機(jī)制，提出了具體部署和要求。

備案審查工作一定要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，各級(jí)人大常委會(huì)黨組在向同級(jí)黨委匯報(bào)年度工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)備案審查工作的情況。備案審查工作中遇到的重大問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告。各級(jí)黨委要加強(qiáng)備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)研究解決備案審查工作中的重大問題，支持人大常委會(huì)依法行使職權(quán)。督促政府依法向人大報(bào)備規(guī)范性文件，對(duì)人大常委會(huì)提出的意見要認(rèn)真研究落實(shí)。審查規(guī)范性文件要堅(jiān)持正確的政治方向，增強(qiáng)四個(gè)意識(shí)，貫徹黨的意圖。

總體上看，與其他經(jīng)常性監(jiān)督形式相比，重視程度還是差一點(diǎn)。監(jiān)督法明確規(guī)定，備案審查是常委會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督的一種形式，要把它和其他幾項(xiàng)工作一樣，放到重要位置上，做出具體部署，每年提出新要求，每年作出檢查評(píng)估，對(duì)工作成效問題進(jìn)行總結(jié)，這樣才能不斷推進(jìn)這項(xiàng)工作。

□各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，同級(jí)政府應(yīng)持什么態(tài)度，政府規(guī)范性文件報(bào)送備案工作有哪些需要改進(jìn)的地方？

■總體上來看，各級(jí)政府對(duì)接受人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督是高度重視的，但也存在不平衡不夠主動(dòng)的問題。有的該報(bào)未報(bào)，有的報(bào)送不及時(shí)，有的對(duì)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)就規(guī)范性文件提出的意見，不夠重視甚至有抵觸情緒，有的對(duì)存在問題的規(guī)范性文件糾正不及時(shí)、不到位。

各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，根本目的都是促進(jìn)政府依法行政，保障人民群眾的合法權(quán)益，保證憲法法律的正確實(shí)施。各級(jí)人民政府要進(jìn)一步提高對(duì)備案審查工作重要性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)依法行政意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)接受人大常委會(huì)監(jiān)督的意識(shí)，自覺主動(dòng)地、真心實(shí)意地接受人大常委會(huì)監(jiān)督。各級(jí)人民政府要進(jìn)一步健全完善報(bào)送規(guī)范性文件備案的工作機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，保證按照法律法規(guī)的要求及時(shí)報(bào)送規(guī)范性文件備案。

對(duì)人大常委會(huì)備案審查工作中提出的問題，人民政府要積極配合，認(rèn)真研究，及時(shí)作出回應(yīng)。對(duì)人大常委會(huì)審查確認(rèn)存在適當(dāng)性問題的規(guī)范性文件，人民政府要及時(shí)整改，主動(dòng)糾正，糾正情況依法向人大常委會(huì)作出報(bào)告。作為人大常委會(huì)來說，也要本著監(jiān)督與支持相統(tǒng)一的原則，認(rèn)真負(fù)起自己的責(zé)任，通過監(jiān)督來更好地促進(jìn)政府的工作。

法律效果與社會(huì)效果要統(tǒng)一

□規(guī)范性文件備案審查，政策性強(qiáng)、法律性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度高。如何堅(jiān)持法律效果與社會(huì)效果統(tǒng)一？

■各級(jí)人大常委會(huì)在備案審查工作中，要特別注意講究工作方式方法，講求法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。這項(xiàng)工作專業(yè)性和政策性都很強(qiáng)，有的還涉及到敏感性，我們要正確、審慎處理，我們實(shí)踐總結(jié)出來有“四個(gè)要”。一是審查要嚴(yán)格。就是審查的時(shí)候，一定要具體、細(xì)致、全面，查深查透，審查標(biāo)準(zhǔn)把握要嚴(yán)格。

二是判斷要準(zhǔn)確。要根據(jù)法律和事實(shí)，對(duì)于作為審查依據(jù)的法律、法規(guī)，我們要認(rèn)真準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)和掌握其基本要求和精神實(shí)質(zhì)，對(duì)作為審查對(duì)象的規(guī)范性文件，要合理、全面理解其真實(shí)的意思和精神，不能簡單地停留在對(duì)文字的機(jī)械片面理解。備案審查工作兩頭要搞清楚、搞明白。在此基礎(chǔ)上，本著社會(huì)效果與法律效果相統(tǒng)一的要求，科學(xué)、合理地作出判斷。我們既要重視法律效果，維護(hù)法制統(tǒng)一，同時(shí)又要注意社會(huì)效果，遵循改革發(fā)展方向，增強(qiáng)老百姓的認(rèn)同度、認(rèn)知度等。

三是溝通要到位。各級(jí)人大常委會(huì)審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不適當(dāng)問題時(shí)，要充分聽取制定機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)問題的意見，尊重他們正當(dāng)?shù)睦碛珊鸵庖姟Ｍ瑫r(shí)，通過溝通，盡可能使他們理解、形成共識(shí)。

四是處置要慎重。我們針對(duì)的是一級(jí)國家機(jī)關(guān)做出的有效的行為，它的這種行為的變動(dòng)，可能會(huì)帶來一系列后續(xù)影響。所以，我們要慎重處理，講究方式方法，盡可能促使政府自行糾正或者以最佳的方式糾正，以取得最好的社會(huì)效果。

備案審查制度和能力建設(shè)是基礎(chǔ)

□備案審查制度和能力建設(shè)，是保障備案審查工作取得成效的基礎(chǔ)條件。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)方面，我們?cè)撛趺醋觯?/p>

■一是要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。備案審查工作要列入人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)和監(jiān)督工作計(jì)劃，做到備案審查工作年年有新目標(biāo)、有新任務(wù)、有部署、有檢查，推動(dòng)備案審查工作每年取得新進(jìn)展。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。我省11個(gè)設(shè)區(qū)的市都已經(jīng)設(shè)立了備案審查處，超過70%的縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立了備案審查科或者配備了專職工作人員。已經(jīng)設(shè)立備案審查機(jī)構(gòu)或者配備專職工作人員的縣級(jí)人大常委會(huì)，要根據(jù)備案審查工作需要，配齊配強(qiáng)工作人員；還沒有設(shè)立備案審查機(jī)構(gòu)或者配備專職工作人員的縣級(jí)人大常委會(huì)，要按照省委《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》文件要求，盡快爭取設(shè)立或配備。

三是要進(jìn)一步健全完善備案審查工作機(jī)制。各地要認(rèn)真總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)和做法，更好地理順備案審查工作機(jī)制，完善備案審查工作程序，健全備案審查工作制度，創(chuàng)新備案審查工作方法。要進(jìn)一步主動(dòng)加強(qiáng)與黨委、政府各備案審查工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)在人大內(nèi)部，要進(jìn)一步加強(qiáng)各專門委員會(huì)、工作委員會(huì)的溝通聯(lián)系，及時(shí)交流溝通備案審查工作情況，形成工作合力。

四是要進(jìn)一步加大備案審查工作力度。在監(jiān)督選題上，要結(jié)合常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，抓住涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益，以及社會(huì)普遍關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的規(guī)范性文件，進(jìn)行重點(diǎn)審查。在審查內(nèi)容上，要抓住涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織的權(quán)利，增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，以及設(shè)置行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、稅收等內(nèi)容，進(jìn)行重點(diǎn)審查。要積極運(yùn)用聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、專題詢問、專項(xiàng)審查等形式，加大審查工作力度。要認(rèn)真研究處理人民群眾提出的審查建議，辦理結(jié)果要按規(guī)定及時(shí)告知建議人。對(duì)審查發(fā)現(xiàn)存在適當(dāng)性問題的規(guī)范性文件，要與制定機(jī)關(guān)溝通，堅(jiān)決督促糾正。

五是要進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)。一方面，要增強(qiáng)內(nèi)功，通過培訓(xùn)、講座等形式，提高常委會(huì)組成人員和備案審查工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力。另一方面，要借用外腦，借力法學(xué)院校、律師事務(wù)所等社會(huì)機(jī)構(gòu)，通過聘請(qǐng)專家、委托審查等方式，提高備案審查的深度和質(zhì)量。