備案審查為監督“加碼”

方亞平 沈高鋒

近年來，淳安縣人大常委會圍繞加強和改進備案審查工作開展了積極探索，把審查的關口向前推移，有效維護了法制統一，有力推動了政府依法行政。

合法、合理，一個都不能少

“我對文件的這個條款有疑問。”2010年5月，淳安縣人大常委會在征求人大代表對《淳安縣物業管理辦法》意見時，一位代表指著其中的第39條說，“我朋友在杭州的房子沒有入住，只要交70%的物業服務費，而這個文件中卻沒有這一條，這就意味著要交100%，是不是不合理？”

淳安縣人大常委會及時把這個意見反饋給了縣政府，“據我們了解，《杭州市物業管理條例》中有一條是‘建設單位未出租、出售的物業以及交付使用但業主或使用人尚未居住的物業，物業管理服務費按應收標準的70%收取，你們這個辦法中沒有相應的規定，應該修改。尤其是那些別墅的物業費都要上萬塊一年，這樣一來，一年起碼相差3000多元，業主們還不得跟你們急啊？”淳安縣人大常委會法制內司工委負責人說。

最終縣政府經過研究后，采納了縣人大常委會的意見，對《淳安縣物業管理辦法》作了修改，于2010年6月21日重新下發。

文件是合法了，但具體落實得怎么樣，執行起來有沒有可以完善的地方？帶著這些問題，淳安縣人大常委會又把監督的觸角延伸到了文件的實施環節，進行了持續多年的跟蹤：推動政府連續多年列為為民辦實事工程，兩次聽取和審議城鎮物業管理工作情況，組織代表開展專題視察……

2015年7月21日，淳安縣人大常委會對千島湖鎮住宅小區物業管理工作開展了專題詢問，針對工作中存在的問題和不足，面對面詢問了縣政府及有關部門負責人，其中提到的物業經費、車庫柴間出租等問題都是《淳安縣物業管理辦法》執行中的突出問題，并向縣政府書面反饋審議情況和意見建議，推動政府建立健全了物業管理市場淘汰制、物業服務考核制等制度，并成立了縣房地產行業協會物業專業委員會，使全縣物業管理工作取得了顯著成效。

“本來以為文件審查通過了就好了，沒想到后續還會關注執行情況。有些規定僅僅合法是不夠的，還要合理、接地氣，這也警醒我們，今后一定要更加深入地了解情況，更加廣泛地開展調查研究，這樣出臺的文件才能符合實際。”淳安縣政府法制辦負責人表示。

提前介入，不流于形式

2016年12月8日，淳安縣第十五屆人大常委會第四十九次會議以表決的方式，全票通過了縣人民政府提請審議的《千島湖環境質量管理規范（試行）》議案，讓淳安環境保護有了“千島湖標準”，這是全國首個同時也是最嚴的縣級環境質量管理標準。為了推動這個標準的出臺，淳安縣人大常委會提前介入審查，主動了解情況，就如何推進千島湖保護、平衡秀水與富民關系等征求到了十余條意見建議，提交給縣政府及時研究修改。

對規范性文件進行備案審查，目的是為了從源頭上推動政府依法行政。有些文件涉及面廣，影響力大，一旦出現錯誤的話，糾正起來成本就比較高，為此，淳安縣人大常委會變事后備案審查為前置審查，主動加強與縣政府法制辦的溝通協調。

2010年，為了鼓勵老百姓參加城鄉居民養老保險，趁著出臺《淳安縣城鄉居民養老保險制度實施辦法》的時機，起草單位計劃在文件中設置一條“沒有參加城鄉居民養老保險的家庭，60歲以上老人不能享受養老金”的規定。在前期介入中，這條規定引起了淳安縣人大常委會的極大關注。“現行社保養老保險規定，凡60歲以上老人都能享受基礎養老金，這是國家為老人提供基本的晚年保障，你們加了這個前置條件，等于限制了公民的合法權益。”淳安縣人大常委會對這一條款表示反對，法制內司工委及時與縣政府法制辦和文件起草單位交換意見和看法，建議予以修改，縣政府采納了這個意見。通過這樣的提前介入，避免了發生文件發布之后再修改、撤銷或廢止的現象。

規范性文件涉及各個領域，許多都與人民群眾的切身利益有關，不能走走形式就結束了。為此，淳安縣人大常委會加強同鄉鎮部門之間的聯系，建立聯系互動機制，凝聚鄉鎮和部門的智慧和力量，不斷提高審查的針對性和準確性。在審查《淳安縣征收集體土地實施意見》時，對征收價格標準詢問了千島湖鎮、汾口鎮和威坪鎮等征地大鎮的意見；在審查《淳安縣房屋建筑和市政基礎設施工程招標評標辦法》時，征求了縣監察局、城建城管局等對招標評標辦法的意見……

近5年來，淳安縣人大常委會向鄉鎮和部門征詢規范性文件的具體意見近30次，許多被縣政府吸收到文件的制定或修改中。

積極探索，加強備案審查能力建設

“下面，我把今年關于規范性文件備案審查工作情況向常委會報告一下，請予審議……”每年年底，法制內司工委都要向縣人大常委會報告一年來的備案審查工作。自2008年啟動備案審查工作以來，淳安縣人大常委會10次聽取備案審查工作專題匯報，研究解決工作中的困難和問題。

與此同時，淳安縣人大常委會積極加強備案審查工作能力建設，出臺了《淳安縣人大常委會規范性文件備案審查規定》，從時間要求、材料內容、審查步驟、反饋時限、審查結果等方面作了明確規定，使工作流程有章可循、更加規范；設立了規范性文件備案審查科，配備了1名科長，確保備案審查工作有機構管、有專人抓；設立法制內務司法委員會，為法制內司工委配備1名年輕的副主任，增加了法律及其他方面的專業人才。

2016年，根據浙江省人大的要求，淳安作為首批試點縣之一開展備案審查信息化建設，把以往的紙質報備審查改為網上報備審查。有了這個文件網上報備審查系統，淳安縣政府法制辦只要登錄浙江人大代表履職服務平臺，就可以通過備案審查系統報送電子文檔，縣人大常委會辦公室接收開展形式審查審批后，分送給各相關工委初步審查，最后由法制內司工委根據各相關工委的意見進行綜合審查，審查備案后自動保存歸檔文件。網上報備審查系統的使用，大大提高了審查效率和報備質量。

據統計，自2012年以來，淳安縣人大常委會共收到縣人民政府及辦公室報送的規范性文件60件，內容涉及千島湖保護、“三改一拆”、旅游發展、招商引資、大眾創業就業、城市公共交通、物業管理、戶籍制度改革、社會民生保障、“三農”工作等各個領域，經審查后，除1件因不屬于備案范圍而退回以外，其余59件予以備案。

淳安縣人大常委會負責人表示，下一步，淳安縣人大常委會將按照中央關于備案審查工作的要求，進一步加強備案審查制度和能力建設，探索備案審查與其他監督方式聯動機制，扎實推動備案審查工作再上一個臺階，讓備案審查這項憲法性制度發揮出更大的作用。

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金華市人大：積極探索備案審查工作機制

共同研究論證工作機制。在備案審查過程中，市人大各專工委各司其職、協調配合，共同把關。對審查中發現問題的規范性文件，借助金華市地方立法研究院和地方立法咨詢委員會等專家力量，進行深入細致的研究論證，力求問題提得準、意見立得住，經得起法律和實踐的檢驗。如《金華市社會保障市民卡管理辦法（試行）》，市地方立法研究院和地方立法咨詢委員均從各自角度提出了相關審查意見，為市人大常委會法工委審查意見提供了重要支撐和依據。

建立健全備案審查反饋機制。利用規范性文件備案審查通報的契機，與市政府法制辦就規范性文件的報備情況建立定期溝通反饋機制。對市人大常委會法工委在備案審查中發現的規范性文件存在的問題或者疑點，每季度召開聯席會議進行定期專題反饋。2017年以來，多次專題反饋了規范性文件報備過程中存在的程序和實體問題。

主動審查和被動審查相結合。對全市規范性文件進行“有件必備、有件必查”的同時，對公民、法人和其他組織依法提出的審查要求和審查建議積極回應。2017年底，針對16家煙花爆竹經營企業提出的對《金華市銷售燃放煙花爆竹管理辦法》進行審查的信訪件啟動了被動審查程序。

慶元縣人大：想透“3個問題”，明確“3個重點”

面對逐年遞增的規范性文件，慶元縣人大常委會多次強調，一定要想透三個問題：如何審查？為誰審查？為什么審查？每年確定不同的審查重點，前移審查關口，提高審查質量，使備案審查工作有的放矢：

以人大代表建議意見來確定審查重點。發揮人大代表在監督工作中的主體作用，通過征求代表意見、邀請參與論證等方式，吸收人大代表參加備案審查工作。如前幾年，代表在“兩會”期間審議政府報告時，對農村建房的反映較為集中，縣人大就將這一問題的規范性文件列為年度審查重點，對《慶元縣人民政府關于印發慶元縣農村村民建房審批管理辦法的通知》《慶元縣人民政府關于印發慶元縣農村宅基地確權登記發證實施細則的通知》等多個相關文件進行主動審查。

以人民群眾反映問題和來信來訪來確定審查重點。通過在政府網公布規范性文件向廣大群眾征求到的意見以及平時來信來訪中反映較為突出的問題來確定審查重點。如在收到群眾反映，部分文件內容有待進一步規范后，有針對性地對《慶元縣人民政府辦公室關于印發進一步明確消防安全崗位職責意見的通知》進行審查，發現文件共八個部分，缺第四部分標題及內容，縣人大常委會及時督促其予以補充完善。

以調研督查發現的問題來確定審查重點。發揮調研督查作用，強化結果運用，及時啟動審查程序。如在調研縣“三改一拆”工作時，發現縣“三改一拆”相關獎補政策存在不適當情形，于是啟動對縣“三改一拆”相關文件的主動審查程序。經過對《關于印發慶元縣“三改一拆”拆違獎補政策的通知》等文件的主動審查，發現有存在違反上位法的情形，縣人大常委會督促其予以糾正。