一封信推動地方法規(guī)修改

邢丙銀

公民潘洪斌未曾想到，他這一舉動，能引起全國人大常委會的關(guān)注，并推動一部地方法規(guī)的修改。近五年來，全國人大常委會審查了千余件類似潘洪斌這樣提起的針對各類規(guī)范性文件的審查建議。

杭州環(huán)城北路與莫干山路交叉口。2017年的12月10日下午，潘洪斌再到此地，看著眼前的車水馬龍，他感覺有點恍惚，兩年前的情景再次浮上心頭：

他騎著一輛從老家湖州拖來的電動自行車，經(jīng)過該路口時，被執(zhí)勤的交警攔下。根據(jù)當(dāng)時的杭州市道路交通安全管理條例（以下簡稱條例），交警扣留了他的電動車并要求托運回原籍。

而根據(jù)條例規(guī)定，這筆托運費，還要由潘洪斌來出。他認為該行政強制措施違反行政強制法規(guī)定，致信全國人大常委會，請求予以審查。

讓潘洪斌頗感意外的是，6個多月后，他收到一封來自全國人大常委會的函件。他小心翼翼地打開信件后，看到函上的內(nèi)容支持了他的觀點。

2017年6月，杭州市人大常委會表決通過了修改條例的決定，刪除托運回原籍的規(guī)定，并規(guī)定拒絕接受罰款的才予以扣留。

一次被罰

今年27歲的潘洪斌是浙江省湖州市南潯區(qū)人。2014年10月，大學(xué)畢業(yè)3個月后，他從溫州到了杭州，在西湖區(qū)一家私人企業(yè)做法務(wù)。次年6月，他跳槽到蕭山區(qū)一家生產(chǎn)麻將機的企業(yè)繼續(xù)做法務(wù)工作。

2015年10月10日，他騎著一輛電動自行車，從蕭山區(qū)去西湖區(qū)的玉泉大廈取資料。9時50分許，當(dāng)他順著環(huán)城北路由東向西，行至與莫干山路交叉口時，被執(zhí)勤交警攔了下來。

“交警說我的車是外地車牌，駛?cè)肓讼扌袇^(qū)域，要將我的車子扣留。”潘洪斌一下子懵了，他問交警扣留的依據(jù)是什么，限行規(guī)定的文件是什么，對方一時未答上來，讓他上網(wǎng)查具體條文規(guī)定。

潘洪斌騎的那輛掛著南潯C26990號牌的電動自行車，是從老家托運來的。那時，他剛參加工作沒多久，經(jīng)濟上比較拮據(jù)，而他又不想再依靠父母，為節(jié)省日常交通開支，他把老家閑置的電動車托運到了杭州。

杭州市公安局交警支隊拱墅大隊當(dāng)場向潘洪斌開具一份行政強制措施憑證。憑證上寫著扣留的原因是“實施駕駛營運人力三輪車和公安機關(guān)交通管理部門規(guī)定的其他非機動車在禁止通行的道路上行駛的違法行為”，依據(jù)是條例第四十八條。

憑證上還載明：潘洪斌要在15日內(nèi)到拱墅交警大隊接受處理，時間是每周二、周四的14點至17點。

電動車被扣留后，潘洪斌覺得很郁悶，他步行一公里到了玉泉大廈取了材料，而后乘地鐵回了家。當(dāng)天下午，他聯(lián)系拱墅交警大隊，詢問領(lǐng)車手續(xù)，對方答復(fù)他稱，外地電動車要托運回原籍，托運費由當(dāng)事人出。

潘洪斌事后查閱文件得知，拱墅交警大隊所稱的限行規(guī)定，是杭州市公安局交警支隊于2009年3月20日發(fā)布的關(guān)于實施外地電動自行車限行措施通告。

通告明確：自2009年4月1日零時起，之江路、清江路以北等多條道路范圍內(nèi)，禁止外地電動自行車通行。對駛?cè)胂扌袇^(qū)域的外地電動自行車，將按照有關(guān)規(guī)定進行處罰。車輛將被托運回原籍。

而拱墅交警大隊采取扣留電動車依據(jù)的條例系經(jīng)杭州市十一屆人大常委會第四次會議通過，浙江省第十屆人大常委會第三十六次會議批準(zhǔn)的，自2008年5月1日起開始施行。

條例第四十八條第一款規(guī)定，駕駛?cè)加椭鷦榆嚒⒄喣ν熊嚒I運人力三輪車和公安機關(guān)交通管理部門規(guī)定的其他車輛在禁止通行的道路上行駛的，公安機關(guān)交通管理部門除可以扣留車輛，依照后款規(guī)定處理外，對駕駛?cè)颂幎陨衔迨韵铝P款。

第二款規(guī)定，被扣留的車輛，由市、縣（市、區(qū)）人民政府收購、置換或者托運回原籍。托運的相關(guān)費用由車輛所有人承擔(dān)。

兩審均敗訴

電動車被扣留當(dāng)天，法學(xué)專業(yè)出身的潘洪斌就翻開了大學(xué)時期的課本，查閱了道路交通安全法和行政強制法相關(guān)規(guī)定。

他認為，道交法規(guī)定的扣留是以當(dāng)事人拒絕接受處罰后才采取的措施，而拱墅交警大隊直接對其采取扣留措施，而拖運回原籍并由當(dāng)事人出托運費的措施，也與行政強制法規(guī)定不符。

潘洪斌還算了一筆賬：若周二或周四去接受處理，需要跟公司請事假，要扣除部分工資，將車子托運回原籍，需要托運費，這兩項費用加起來，估計夠買一輛新電動自行車。

“人年輕，一沖動，就有做事的動力和勇氣。”潘洪斌利用兩三天時間寫了一份行政訴訟狀，將拱墅交警大隊告上法庭，請求法院判令：認定拱墅交警大隊作出的扣留電動車的行政強制措施違法，并返還被扣留的電動車等。

2015年11月30日，拱墅區(qū)法院開庭審理此案。潘洪斌記得，開庭是在當(dāng)天下午，他跟公司法務(wù)主管請了半天假，中午下班后，連飯都沒顧得吃，轉(zhuǎn)了幾趟公交，在開庭前趕到了法院。

拱墅交警大隊派出一名教導(dǎo)員、兩名工作人員出庭應(yīng)訴。潘洪斌說，整個庭審持續(xù)近兩小時，他認為，行政強制法已規(guī)定可設(shè)定行政強制措施的位階法，條例無權(quán)設(shè)定扣押車輛的行政強制措施。

拱墅交警大隊認為，潘洪斌在禁止通行的道路上行駛，根據(jù)條例第四十八條規(guī)定，扣留他的電動車行為合法。

庭審結(jié)束十多天后，潘洪斌收到宣判的傳票。宣判是在2015年12月下旬的一天，潘洪斌不記得了具體日期，他只記得是下午比較晚的時候，幾分鐘就結(jié)束了，他敗訴了。

拱墅區(qū)法院認為，行政強制法第10條規(guī)定：“行政強制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項、第四項和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。”條例設(shè)定扣留車輛的行政強制措施并未違反上位法規(guī)定。

拱墅區(qū)法院還認為，杭州市公安局交警支隊發(fā)布的關(guān)于實施外地電動自行車限行措施的通告，已明確禁止2009年4月1日起外地電動自行車駛?cè)胂扌械膮^(qū)域。潘洪斌駕駛南潯號牌電動車進入限行區(qū)域，拱墅交警大隊采取扣留車輛的行政強制措施，事實清楚，依據(jù)合法。

宣判后，潘洪斌拿著判決書，坐公交回家。在離家還有三四公里處，他下了公交，邊走邊思索著如何在二審時完善自己的主張。當(dāng)天晚上，他就用記事本，把所思所想記下來，之后趁著閑暇時間，完善上訴狀，遞交給了法院。

二審僅有半小時的法庭調(diào)查，且拱墅交警大隊未派員出庭。2016年3月20日左右，潘洪斌收到杭州中院郵寄來的二審判決書，撕開信封后，他先看尾頁的判決結(jié)果：“又敗訴了。”

杭州中院認為，原審法院認定事實清楚、適用法律正確，審判程序合法，遂駁回他的上訴。這份判決是2016年3月15日作出的。

一封建議信

彼時，對潘洪斌來說，訴訟已不是為了索回一輛幾百元錢的電動車，而是一件關(guān)乎公平正義、關(guān)于地方法規(guī)正確與否的問題。

恰逢2016年全國“兩會”時，一則推送的新聞引起潘洪斌的注意。新聞的內(nèi)容是2016年3月10日，在全國人大相關(guān)負責(zé)人就“人大立法工作”答記者問發(fā)布會上，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜介紹備案審查工作時說，他們根據(jù)群眾、組織來信，對一些地方法規(guī)進行了審查，發(fā)現(xiàn)了若干不符合法律規(guī)定的，地方都主動改了。

“正好我看到了這條新聞，了解了備案審查制度，我感覺向全國人大常委會提建議，也是一種救濟途徑，就試著看能否有所回應(yīng)。”潘洪斌心動了。

2016年4月，他致信全國人大常委會，請求撤銷條例第四十八條違反行政強制法設(shè)立的行政強制措施。與此同時，他還向浙江省高院提起了再審申請。

2016年9月，浙江省高院作出行政裁定，駁回潘洪斌的再審申請。該院認為，拱墅交警大隊對其作出扣留車輛的行政強制措施，符合條例規(guī)定。

收到浙江省高院裁定后，潘洪斌又致信全國人大常委會，建議對條例審查。這次郵寄中，他增添了一份浙江省高院裁定的復(fù)印件。

潘洪斌不知道的是，實際上，全國人大常委會在4月份收到他的建議信后，就已在著手進行審查的相關(guān)工作。

據(jù)全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室有關(guān)負責(zé)人介紹，收到潘洪斌的備案審查建議后，法工委向杭州市人大常委會發(fā)出函告并征求意見，并抄送浙江省人大常委會。杭州市人大常委會責(zé)成有關(guān)部門對審查建議進行研究后，書面反饋了意見。

此后，全國人大常委會法工委對反饋的意見進行了研究，認為條例關(guān)于扣留非機動車并強制托運回原籍的規(guī)定與行政強制法的規(guī)定不一致。

如何理解這一“不一致”？法規(guī)備案審查室有關(guān)負責(zé)人說，扣留非機動車并強制托運回原籍，可以認定系一種行政強制措施。條例作為下位法，其上位法是道交法和道交法實施條例，而這兩部上位法中，并未規(guī)定“扣留并托運回原籍”這一行政強制措施。

行政強制法第10條規(guī)定，地方在沒有上位法、法律和行政法規(guī)依據(jù)的情況下，可以設(shè)定查封、扣押行政強制措施。“目前已經(jīng)有了上位法，就不能再去設(shè)定這一行政強制措施，這既違反道交法，也違反行政強制法關(guān)于行政強制措施設(shè)定的規(guī)定。”上述有關(guān)負責(zé)人說。

2016年11月，杭州市人大常委會、浙江省人大常委會法工委有關(guān)負責(zé)人專程到北京報告條例制定和執(zhí)行中的有關(guān)情況，聽取對條例的審查研究意見。

之后，杭州市人大常委會和有關(guān)部門著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計劃，同時委托專家學(xué)者對本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進行全面審查。

按照有關(guān)規(guī)定，全國人大常委會法工委向潘洪斌進行了書面反饋。2017年1月2日，反饋函郵寄到了潘洪斌的公司。

他講述了收到函件的情景：“我吃過午飯，回公司宿舍時，路過收發(fā)室，看到一封來自全國人大常委會法工委的信件，我特別激動，沒立即打開看，小跑回宿舍，用小刀慢慢地將信封割開，生怕撕破了文件。我忐忑地抽出文件，迅速閱覽一遍，頓感欣喜，里面內(nèi)容都是支持我的觀點，還明確告訴我杭州市人大常委會已經(jīng)把修改地方法規(guī)列入2017年立法工作計劃。”

這封來函對潘洪斌來說，就像是一件晚到的元旦禮物，兩三百來字的內(nèi)容，他反復(fù)讀了四遍，用手機拍照后，把原件收藏了起來。

2017年6月28日，杭州市第十三屆人大常委會第三次會議通過關(guān)于修改條例的決定。7月28日，浙江省第十二屆人大常委會第四十三次會議批準(zhǔn)了這一決定。

相比原條例，決定刪除“將外地電動自行車押回原籍，并由當(dāng)事人出托運費”的規(guī)定，還規(guī)定“對違反限行規(guī)定的，先處罰款，拒絕接受罰款的，扣留車輛”。