以農村公共服務為取向的特色小鎮建設研究

談佳潔 劉新靜

1 引言

城鄉統籌發展是我國新型城鎮化戰略的基本思路和根本要求，但長期以來我國農村在公共基礎設施、農村衛生壞境、農村醫療和教育等方面供給不足，從而嚴重影響了農村社會的整體發展，造成了較大的城鄉差異。尤其在小城鎮建設推進過程中，農村公共服務的短板使農村與城市之間的差距越來越大，繼而成為我國建設和諧社會中的一大難題。特色小鎮建設作為城鎮化建設中的一種新型模式，其本質目的之一就是為農村提供高效優質的公共服務。

2016年7月1日住建部等三部委聯合發布的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》(建村[2016]147號)（以下簡稱《通知》）中提出特色小鎮的五項培育要求，其中“基礎設施完善”一條中除要求各項公共服務提高質量，滿足標準以外，更明確要求教育、醫療、文化、商業等服務覆蓋農村地區。2016年10月8日發布的《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（發改規劃[2016]2125號）（以下簡稱《意見》）中也指出，“美麗特色小（城）鎮是輻射帶動新農村的重要載體。”這兩個文件對于特色小鎮建設中公共服務內容的規定和要求正是對當前我國農村區域公共服務領域存在問題的解決和治理，特色小鎮建設應該重視農村公共服務覆蓋率和質量的提升。

2 小城鎮建設中的農村公共服務現狀

公共服務問題是困擾我國農村發展的痼疾，已經引起各界的關注和重視，“十二五”期間在政府的大力推動下，農村公共服務領域已經取得了較大進展，主要體現在農村公共服務投入加大、基礎設施水平有較大提高、公共服務覆蓋面不斷擴大等。但是相較于城市區域的公共服務，我國農村地區的公共服務仍存在較多問題，主要體現在以下四個方面：

2.1 部分公共設施供給不足

部分農村公共設施存在供給不足的問題，在衛生、教育和養老方面表現較為明顯，衛生方面尤為突出，例如農村垃圾處理率一直在低位徘徊，據統計，2014年對生活污水進行處理的行政村有54574個，只占總數的10%。有生活垃圾收集點的行政村為349774個，占總數的64%；其中，對生活垃圾進行處理的行政村僅占48.2%。[1]

教育領域也是農村公共服務的短板。《農村教育布局調整十年評價報告》顯示，2000年到2010年，在我國農村，平均每一天就要消失63所小學、30個教學點、3所初中，幾乎每過1小時，就要消失4所農村學校。雖然“撤點并校”政策已被叫停，但是城鎮化過程中這股“撤點并校”之風并未停止，農村教育仍面臨“上學遠、上學貴、上學難”的問題。此外，在一些貧困縣的村小或教學點，食宿、醫療、衛生、安全等生活設施相當匱乏。據2015年《教育藍皮書：中國教育發展報告》顯示，只有六成設有食堂，七成學校沒有開水供應，被調查學校全部沒有浴室，其中超過95%無醫務室和專職校醫。

農村養老保障缺失問題也比較嚴重，農村老年收養性福利機構個數從1995年的40387個下降到2014年的20261個，而農村年末收養老人人數從1995年的56.3萬人增長至2014年149.9萬人。[2]這種不正常的反向增長現象令人擔憂。

2.2 公共服務質量有待提升

值得肯定的是，我國農村基礎公共設施水平近年來得到顯著提升，但存在數量達標、質量不達標的情況。以農村公路為例，截至2015年底，全國99.99%的鄉鎮和99.87%的建制村通了公路[3]，幾乎實現道路村村通，但農村道路存在技術等級低、安全設施滯后、通行能力差等問題，《2016中國農村公共服務現狀調查報告》表明有近半數網友反映自己所在的農村公共交通不足，與農民的日常需求還有不小差距。

農村快遞網絡近年來隨著電商的異軍突起得以迅速擴大。有數據顯示，我國農村快遞網點發展到近9.5萬個，鄉鎮網點覆蓋率提高到70%以上。截至2015年底，全國累計建設村通郵站21.8萬個，全國建制村直接通郵比率達到94.2%，基本實現村村通郵。[4]但是，一些農村由于配送不便，快遞服務幾乎被EMS一家壟斷，一些地處偏遠的農村村民必須支付昂貴的費用卻只能享受到低質量的服務。選擇性少，價格昂貴，以及“最后一公里”的問題有待進一步解決。

在醫療方面，農村基本醫保覆蓋人口比例由2003年的12.6%提高到2013年的97.3%[5]，尤其是“新農合”的實施，對緩解農村公共醫療供給起到了重要作用。但由于“新農合”制度設置上以大病為主的補償政策，和農村小病多發的現狀不太吻合而導致效率不高。有數據顯示，2009年住院費用萬元以上的僅有3000余人，僅為參保總數的0.6%，加之自費藥品或項目多，農民經濟負擔比較大。

2.3 城鄉公共服務差距明顯

城鄉間公共基礎設施的水平差距依舊非常顯著。以與老百姓生活息息相關的水、燃氣為例，我國農村自來水普及率從2004年的34%增長到2015年的76%[6]，十多年過去農村自來水普及率翻了一番多，但相比于同年城市高達97.64%的用水普及率來說，仍有很大的差距；農村燃氣普及率也比較低，2014年村莊燃氣普及率僅為20.58%，而同年城市燃氣普及率高達94.57%[1]，兩者相差四倍之多。

同時，城鄉間公共服務的差距更多體現在“軟件”上。例如在醫療衛生人員的配置上，從2005年到2014年十年間，每千人口衛生技術人員的城鄉差距呈增大的趨勢。2005年城鄉衛生技術人員比為2.16，至2014年增至2.57；城鄉職業（助理）醫師比從2005年的1.95增至2014年的2.34；城鄉注冊護士比從2005年的3.23增至3.28。[7]（圖1-2）

圖1 城鄉每千人口衛生技術人員圖

圖2 農村衛生廁所普及率圖

教育也是城鄉差距的重災區。以2014年普通高中的相關數據為例，城市的專任教師數為802471人，農村為54882人，普通高中在校學生數量，城市為11139584人，鄉村為786071人，兩項指標中城市的數據約為農村的14倍；普通高中的圖書數量，運動場地面積，校舍面積及教學輔助用房面積四項指標中，城市的數據與鄉村的差距約在10至15倍之間。[8]（表1）

表1 城鄉辦學設施數量比較表

2.4 公共服務淪為形象工程

許多農村公共服務項目因供給效率低而淪為政府形象工程，這在文化設施方面尤其突出。截至2016年9月30日，全國農村已成立的數字院線已有318條，數字電影交易服務平臺共有可訂購影片3523部。[9]但是從電影類型來看，訂購的主要是公益電影，2012年公益影片的訂購占比高達77.84%，商業影片的訂購場次僅占22.16%。[10]絕大部分的農村仍放映的是膠片電影、舊電影，且大多在室外播放露天電影。觀看成本大，類型單一等問題也導致觀影率不高。

另一項豐富農村精神文明建設的惠民工程“農家書屋”也遭遇“空殼化”問題。截至2015年4月，我國已建設農家書屋60多萬個，中央財政投入累計已經超過200億元。[11]然而由于書籍的過時、同質化，或是嚴重脫離農民閱讀趣味等原因，書屋的利用率令人遺憾，有些書屋甚至出現三年來無人來借書的尷尬情況。

3 農村公共服務領域問題的根源

農村公共服務領域諸多問題的出現，本質上是原有的農村公共服務供給體制與農民日益增長的公共服務需求之間的矛盾。只有找準了現有體制中的問題所在，才能在特色小鎮建設中探索改革和創新方向。

3.1 地方政府的財權和事權錯位

近年來國家財政加大了“三農”支出，根據國家發展和改革委員會資料，2015年中央預算內投資用于“三農”的比重已經第五年連續超過50%。然而我國公共財政制度的不完善，導致政府對農村公共服務供給相對滯后，主要有兩方面原因。

一是地方財政收入來源有限。縣鄉政府是農村公共服務供給的主體，縣鄉政府的收入主要來自共享稅，此外沒有稅收立法權、舉債權，也沒有獨立的主體稅種。縣鄉政府的收入來源相當有限，尤其在全面取消農業稅后，縣鄉財政收入大幅縮水，國家通過轉移支付給地方政府的財政支持又出現不到位的情況，進一步導致全國縣鄉政府普遍面臨財政困難。政府重經濟、輕服務的工作理念也由此形成。

二是財權、事權匹配不當。相關研究顯示，除了大型的農田水利設施工程以外，大部分農村生產、生活、社會發展基礎設施都由縣鄉兩級政府負責。與此同時，教師工資和醫療救助全權由縣級政府承擔，其他項目或多或少也需要縣級政府共同承擔。[12]可以說，縣鄉級政府的支出壓力非常沉重，卻沒有相應的財權與之匹配，最終導致其對農村公共服務的供給乏力。

3.2 農村公共服務供給主體單一

隨著經濟的發展和農民公共服務需求的增長，以基層政府為單一農村公共服務供給主體的模式的弊端越來越明顯。由于政策和產權界定所限，市場資本在我國農村公共服務中所能起到的作用非常小。目前我國農村公共服務供給體制仍是以政府為單一主體的體制。世界銀行在一份發展報告中指出“基礎設施、社會服務和其他商品及服務由公共機構作為壟斷性的提供者來提供不可能產生好的結果。”[13]政府獨攬公共服務的直接后果就是供給效率低下。究其原因在于政府現行的行政體制的缺陷：一是由于政府的條線太多，各方利益不一致而造成決策偏差；二是鄉鎮政府內部人員臃腫，編制復雜，不合理的提拔制度等導致干部不作為；三是缺乏對公共資源缺乏監督，個別行政人員以個人名義侵占公共資源，導致個別鄉鎮政府公信力與權威性的缺失，從而沒有給農民帶來切實的利益。政府行政機制本身也是需要花費大量的成本，僅依靠增加政府投資力度，并不能從根本上解決政府在農村公共服務中的局限性。

3.3 城鄉二元分立的供給體制

自戶籍制度實行以來，我國人口被劃分為城鎮人口和農業人口。戶籍與個人相關的各種利益掛鉤，個人享受的社會保障、公共服務、公民權利等因城鄉戶籍不同而被區別對待。由此公共服務也在城鄉二元體制下形成了城市與農村兩種公共服務供給模式。城市的由國家提供，而農村則自給自足。比如社保制度，數據顯示：城市地區，38.1%的被調查者參加了城鎮職工基本醫療保險，22.0%參加了城鎮居民醫療保險；農村地區以新型農村合作醫療為主，參加比例為74.1%，參加城鄉居民醫療保險的比例只有13.8%。[14]雖然表面上城鄉參保率都很高，但城市社保體系已較為豐富且完善，而農村除了“低保”“新農保”“新農合”以外，其他的社會福利項目較為缺乏。在快速的城鎮化下，城鄉資源分配不均衡，直接影響農村人口享受公平的公共服務待遇。

3.4 公共服務供給脫離實際需求

作為供給對象的農民在公共服務決策中一直處于最底層。農民組織化程度低，文化素養偏低，而且在集體事務中從眾心理較強，對農村公共服務決策缺乏主動性。在政府決策中，政府為了追求政績，常常罔顧農民的意見，征求意見的過程流于形式化。由于農民對公共服務的需求復雜多樣，政府缺乏與農民之間的溝通，政府作出的決策常常脫離農民實際的需求，導致許多公共服務最終成為政府的形象工程。

此外，城鎮化過程中出現的農村“空心化”現象，大量農村青壯年勞動力流失，致使農村家庭決策中主體缺失，剩下參與決策的大都是農村留守婦女和老弱病殘者。這部分農民受傳統觀念的局限，對現代化的公共服務認識度不高，甚至存在抵觸情緒。他們也比較看重短期行為，對一些需要長期發展的公共服務積極性不高。

4 以農村公共服務為取向的特色小鎮建設

基于農村公共服務領域存在種種問題及其根源，特色小鎮建設著眼于城鄉統籌發展、提升農村公共服務水平和質量，為農民打造一個美麗宜居的生活環境。主要應該從以下四個方面著手：

4.1 拓展農村公共服務的資金渠道

這一方面從中央到地方已經達成共識。前文提到的《通知》中明確了對特色小鎮的兩條支持渠道：“中央財政對工作開展較好的特色小鎮給予適當獎勵”，“國家發展改革委等有關部門支持符合條件的特色小鎮建設項目申請專項建設基金”。實際上在三部委文件出臺之前，在國家發展改革委申請專項建設基金的第19項“新型城鎮化”里面，就有“特色鎮建設”這一子項，而在意見中把關于特色小鎮建設項目申請專項建設基金明確為“研究設立國家新型城鎮化建設基金”。很多地方政府也出臺了相應的資金扶持政策，如浙江省的一些市級政府對列入名單的特色小鎮予以程度不同的財政返還支持、或者直接落實到鎮財政的財政收入獎勵，其他各省也都各自建立專項資金以扶持特色小鎮建設。

農村公共服務的第二個資金渠道來自社會。改變過去以政府為單一主體的投資模式，這一點可以借鑒國外小城鎮的建設經驗。美國的小城鎮建設就實現了聯邦政府、地方政府和企業共同開發，聯邦政府負責投資建設連接城鎮間的高速公路，其資金主要靠對納稅人征收汽車關稅、汽車消費稅和汽油稅等來籌集；小城鎮的供水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等是由州和小城鎮政府負責籌資建設，建設資金來源于當地納稅人的個人所得稅收，必要時，政府還可通過發行債券來籌措資金；開發商負責小城鎮內社區內的交通、水電、通訊等生活配套設施的建設資金，資金主要靠銀行貸款。為確保開發商能夠承建基礎設施，州和城市政府規定開發商要繳納基礎設施建設保證金，如果開發商不履行承諾，政府可以取消其開發資格。[15]

4.2 建立公共服務的多元供給制度

由于我國農村公共服務需求規模較大，單純依靠政府很難在短期內滿足農民的公共服務需求。事實證明，以政府為單一供給主體的模式已經滯后于農村居民日益增長的公共服務需求。與此同時，盡管目前政府與企業共同參與的PPP模式還存在諸多問題，但今后農村公共服務領域的供給主體多元化是發展的趨勢和方向，PPP模式會助力農村公共服務走向覆蓋面更廣、質量更優、更人性化的階段。

正確處理政府與市場的關系是特色小鎮公共服務領域的重要內容。走公私合營的PPP模式是必然，但這不代表農村公共服務走向完全的市場化。公共服務具有共有、共治、共享的特點，公共性是其最為核心的要素，而公共性中同時包含著政治性，“政府與市場是互為制衡和互補的力量，不可偏頗一方。”[16]公共服務市場化與政府為中心的單一體制一樣存在失靈的問題。政府過于強大會抑制市場活力，反之市場會左右農民的日常生活。所以，“從制度安排角度看，高效率的農村公共服務需要兼顧政府與市場的長處，選擇多元供給模式與治理機制。”[17]

4.3 縮小城鄉公共服務供給的差距

首先是戶籍制度的改革。戶籍制度是導致城鄉差距的根源，《意見》指出“要全面放開小城鎮落戶限制，全面落實居住證制度，不斷拓展公共服務范圍。”落戶限制的放開，可以讓農村人民也能享受到均等的教育、醫療、就業、法律援助等公共服務，同時保障在特色小鎮建設中新產生的失地農民的生活。小城鎮落戶限制的方面也有助于釋放大城市的人口壓力，吸引更多的人口向二三線城市轉移，緩解當下日益嚴峻的城市病問題。

其次是改變公共服務配置模式。完善的公共服務是吸引人口向村鎮集聚的重要因素。特色小鎮建設打破以往以行政等級配置公共服務的模式，改為以常駐人口規模來配置。也就是說當該地區人口規模上升后，相應的公共服務也會根據人口增長趨勢來進行布局。《意見》中特別指出人口規模（鎮區人口）在10萬以上的特大鎮要按同等城市標準來配置教育和醫療資源。

第三是提高公共服務的質量。比如《意見》中提到要參照縣級醫院的水平來提升軟硬件設施，并鼓勵在有條件的小城鎮布局三級醫院。在教育方面，推動知名中小學與地方學校聯合辦學，提高教育質量。這些舉措都是著眼于公共服務的質量提升，縮小城鄉公共服務在質量上的差距。

4.4 提高農民的參與度

為了解決當前公共服務供給與農民需求錯位的問題，提高農民在公共服務領域的參與度是最為有效的方法。作為公共服務供給對象的農民，必須參與到公共服務的決策中，才能實現農民自身在公共服務方面的需求。特色小鎮建設在多個方面激發農民成為農村公共服務供給體制中的一部分，并使之成為農村發展的內生動力。

首先，特色小鎮要注重吸納周邊農村剩余勞動力就近就業，同時吸引原本在城市中打工的農村青壯勞動力的回流。農村人氣回暖，具有一定知識的農村青壯年作為農村家庭決策主體得以重新參與到鄉村公共服務的決策中，從而提高公共服務供給的效率。

其次，特色小鎮要注重培養居民的公眾參與意識。特色小鎮建設鼓勵企業、社會組織和廣大群眾共同參與建設，形成多元主體參與的良性互動模式。在特色小鎮帶動下，通過企業和鄉鎮合力，使農民或職工形成對當地農村的歸屬感，增強他們對特色小鎮的文化認同，進一步培養了農民參與公共服務決策的意識。

最后，特色小鎮要注重拉升農村公共服務的需求層次。特色小鎮建設吸引了大量高素質人才向村鎮流動，如浙江的機器人小鎮、夢想小鎮、基金小鎮、智慧小鎮、海洋金融小鎮等特色小鎮多以現代科技金融為發展重點，這些小鎮所吸引的往往是具備高學歷、高技術或高手藝的高層次人才。這些人才對農村公共服務需求層次較之于一般農民更高，促使企業或鄉鎮在提升公共服務質量上進行更多的投入，同時他們本身也將帶動當地農民公共服務需求層次的進一步提高。

5 結論

公共服務是特色小鎮建設“五位一體”中的重要一環。住建部提出的特色小鎮概念與浙江非鎮非區的塊狀經濟特色小鎮的本質不同在于前者著眼于農村公共服務現代代化的構成要件和實現途徑，根本目的在于提升鄉村生活的品質。特色小鎮對農村經濟和農村公共服務的發展具有雙向推動作用。一方面特色小鎮帶來的經濟效益推動了農村公共服務水平的提升，另一方面農村公共服務供給制度的現代化又進一步帶動農村經濟的高質量發展。這種良性的互動為破解城鄉二元矛盾提供了一個契機，成為城鄉統籌發展、縮小城鄉差距的一項重要舉措。我國農村在城鎮化的過程中形成過多種形式過渡型社區，包括與特色小鎮比較相似的超級村莊，由于重經濟輕服務，始終無法成為有效的農村發展模式。所以，特色小鎮必須更多地關注當下農村公共服務領域存在的各種矛盾和問題，嘗試在市場經濟背景下，探索一種全新的農村公共服務供給制度，引導我國農村公共服務供給從規模化向品質化進階，才能有效發揮特色小鎮建設對農村發展的正向作用。