政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算優(yōu)化
——基于投資現(xiàn)金流模型

宋玲玲 徐順青 逯元堂 程 亮 陳 鵬 武娟妮

1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP中心 2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境保護(hù)投資績(jī)效管理中心 3.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院

一、研究背景

財(cái)務(wù)測(cè)算是PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證的前提條件，也是PPP實(shí)施方案的必備內(nèi)容[1]，更是PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的重要決策工具。當(dāng)前PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算存在基準(zhǔn)成本來(lái)源不清、項(xiàng)目資產(chǎn)屬性和增值稅計(jì)取等財(cái)務(wù)假定不明、投資回報(bào)率指標(biāo)含義及取定不明、基本財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)缺失、財(cái)務(wù)測(cè)算模型或方法選擇不當(dāng)、增值稅退稅及政府補(bǔ)貼征稅處理不當(dāng)?shù)葐栴}。這些問題不同程度地影響PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算結(jié)果的準(zhǔn)確性和公平合理性，也會(huì)影響物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證的精準(zhǔn)度和有效性，從而影響PPP的可持續(xù)發(fā)展。

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界已在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇、政府付費(fèi)模型與測(cè)算方法、財(cái)務(wù)參數(shù)選擇等方面開展了PPP財(cái)務(wù)測(cè)算的研究。連春茗和孟昭亮[2]對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、投資回報(bào)率的含義和特點(diǎn)及對(duì)PPP項(xiàng)目不同投資主體的適用性進(jìn)行了分析；陳宏能和肖靚[3]基于利益主體模型對(duì)內(nèi)部收益率進(jìn)行了分析，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施中合理選擇應(yīng)用財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)提出相應(yīng)建議；楊震[4]以政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目為例，對(duì)財(cái)政部模式（財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》財(cái)金〔2015〕21號(hào)中的政府付費(fèi)模式）、投資等額付費(fèi)模式、資本金等額支付+貸款等額本息方式、資本金等額支付+貸款等額本金模式、總投資等額還本資金+剩余資金給予年化收益、財(cái)政部模式+運(yùn)營(yíng)期財(cái)務(wù)費(fèi)用模型六種投資回報(bào)財(cái)務(wù)模型進(jìn)行了實(shí)證研究；宋錦[5]針對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目，對(duì)比研究了等額收入補(bǔ)助和均衡收入兩種可行性缺口補(bǔ)助模型的差異及適用性；文冰等[6]分析了財(cái)金〔2015〕21號(hào)中的政府付費(fèi)測(cè)算方法問題，提出通過編制投資方現(xiàn)金流量表方式測(cè)算政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額的方法及合理性；郭鷹[7]論證了在PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中折現(xiàn)率如何合理取值問題；叢翔宇等[8]針對(duì)水利工程PPP項(xiàng)目研究提出了資金來(lái)源、收入測(cè)算、利潤(rùn)分配、施工利潤(rùn)、現(xiàn)金流入計(jì)算方式和資產(chǎn)確認(rèn)類型及折舊基數(shù)等關(guān)鍵處理方法；徐文斌[9]通過實(shí)證揭示了PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入和成本財(cái)務(wù)測(cè)算要點(diǎn)。

以上研究成果為PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇、政府付費(fèi)模型選擇及財(cái)務(wù)參數(shù)選擇提供了參考，為進(jìn)一步優(yōu)化政府付費(fèi)類（含可行性缺口補(bǔ)助類）PPP項(xiàng)目付費(fèi)測(cè)算，提高政府付費(fèi)測(cè)算的準(zhǔn)確性和公平合理性，本文在分析現(xiàn)行PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算方法即投資現(xiàn)金流模型基礎(chǔ)上提出一種改進(jìn)的方法，并實(shí)證分析新方法與現(xiàn)行方法下政府付費(fèi)的差異程度及影響。

二、投資現(xiàn)金流模型方法與優(yōu)化

（一）基于投資現(xiàn)金流模型的政府付費(fèi)計(jì)算方法

現(xiàn)行投資現(xiàn)金流模型計(jì)算政府付費(fèi)的方法是一種基于《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）所提出的編制項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表（如表1）的方法，在已知建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本等現(xiàn)金流出的情況下，以設(shè)定的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，采用試算法反推項(xiàng)目所需現(xiàn)金流入，即政府付費(fèi)金額或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額，具體如式（1），內(nèi)部收益率（IRR）作為折現(xiàn)率使得計(jì)算期內(nèi)凈現(xiàn)金流量累計(jì)等于零。

式中，CI為現(xiàn)金流入量，包括營(yíng)業(yè)收入（若有）、政府付費(fèi)或可行性補(bǔ)貼收入、回收固定資產(chǎn)、回收流動(dòng)資產(chǎn)；CO為現(xiàn)金流出量，包括建設(shè)投資、流動(dòng)資金、經(jīng)營(yíng)成本、營(yíng)業(yè)稅金及附加、維持運(yùn)營(yíng)投資；n為項(xiàng)目合作期限；（CI-CO）t為第t期的凈現(xiàn)金流量，等于現(xiàn)金收入減去現(xiàn)金流出，分為所得稅前凈現(xiàn)金流量和所得稅后凈現(xiàn)金流量?jī)煞N，所得稅后凈現(xiàn)金流量等于所得稅前凈現(xiàn)金流量減去調(diào)整所得稅。調(diào)整所得稅計(jì)算公式如下：

現(xiàn)行投資現(xiàn)金流模型中的項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表完全參考項(xiàng)目可行性研究的融資前財(cái)務(wù)分析，即不考慮債務(wù)融資的情況下，確定現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出，體現(xiàn)了股權(quán)方（含項(xiàng)目公司）和債權(quán)方所實(shí)現(xiàn)的綜合收益率水平，因此，項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表的所得稅采用了調(diào)整所得稅，根據(jù)不受利息因素影響的息稅前利潤(rùn)乘以所得稅率計(jì)算所得。由于調(diào)整所得稅不受利息影響，現(xiàn)行投資現(xiàn)金流模型的政府付費(fèi)計(jì)算方法具有以下優(yōu)點(diǎn)：政府付費(fèi)額度主要受預(yù)期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入、成本及有關(guān)費(fèi)用影響，與社會(huì)資本融資成本無(wú)關(guān)，因此，政府付費(fèi)測(cè)算結(jié)果比較具有確定性，能夠降低政府和社會(huì)資本的決策難度。

表1 項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表

但是，這種方法有其明顯的缺點(diǎn)：一方面，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算一般是在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制完成后，初步確定融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目合作期限、回報(bào)機(jī)制等交易結(jié)構(gòu)后進(jìn)行的，是在項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步核算項(xiàng)目收益水平或政府補(bǔ)貼額，確定交易結(jié)構(gòu)的合理性；若是不考慮融資結(jié)構(gòu)、融資成本，仍按照融資前測(cè)算財(cái)務(wù)，不能全面真實(shí)反映項(xiàng)目邊界條件，也不能體現(xiàn)不同融資結(jié)構(gòu)之間的財(cái)務(wù)差異性，從而影響不同社會(huì)資本之間的公平性。另一方面，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算的目的是為了確定公平合理的政府付費(fèi)金額或補(bǔ)貼金額，既要確保社會(huì)資本通過有效經(jīng)營(yíng)獲得合理收益，又要避免社會(huì)資本暴利影響公眾利益，按照現(xiàn)有采用調(diào)整所得稅的投資現(xiàn)金流模型方法計(jì)算得到的政府付費(fèi)或補(bǔ)貼會(huì)高于政府應(yīng)付的額度，即在其他條件不變的情況下社會(huì)資本獲得的實(shí)際項(xiàng)目投資收益率會(huì)高于預(yù)設(shè)的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率，不僅影響項(xiàng)目的公平合理和公眾利益，而且還會(huì)不同程度地影響項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和政府可承受能力論證結(jié)果，甚至影響PPP項(xiàng)目決策的有效性。

（二）政府付費(fèi)優(yōu)化測(cè)算方法

考慮現(xiàn)行政府付費(fèi)計(jì)算方法的缺點(diǎn)，筆者對(duì)投資現(xiàn)金流模型進(jìn)行優(yōu)化，將項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表即表1中的調(diào)整所得稅改為所得稅，其他項(xiàng)目不變。其中，所得稅計(jì)算公式如下：

優(yōu)化后的方法考慮了融資結(jié)構(gòu)和融資成本，是融資后的項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析。采用這種方法可以避免現(xiàn)行方法的缺點(diǎn)：一方面，在確定政府付費(fèi)或補(bǔ)貼額度時(shí)，能夠?qū)⒊醪酱_定的融資結(jié)構(gòu)、融資成本作為財(cái)務(wù)測(cè)算邊界條件，全面真實(shí)地反映項(xiàng)目情況，體現(xiàn)融資成本對(duì)財(cái)務(wù)的影響，更加準(zhǔn)確地確定政府付費(fèi)或補(bǔ)貼額度，提高PPP項(xiàng)目對(duì)于公眾利益的公平性，提高項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)和政府可承受能力論證結(jié)果的有效性；另一方面，不同的社會(huì)資本進(jìn)行競(jìng)標(biāo)時(shí)，將融資結(jié)構(gòu)、融資成本作為財(cái)務(wù)測(cè)算邊界條件，除了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平，社會(huì)資金的融資能力將影響社會(huì)資本選擇結(jié)果，對(duì)于不同融資能力的社會(huì)資本來(lái)說更加公平合理。

三、實(shí)證分析

（一）項(xiàng)目背景及邊界

選取某市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析，該項(xiàng)目將某市2區(qū)4縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實(shí)施，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，合作期滿將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。項(xiàng)目共涉及38個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和44個(gè)村，污水處理總規(guī)模約1.4萬(wàn)噸/天，配套管網(wǎng)總長(zhǎng)約300公里，項(xiàng)目總投資約3.56億元。另外，考慮到本項(xiàng)目涉及均為農(nóng)村地區(qū)，污水處理費(fèi)收取率低、收取成本高，且村民可承擔(dān)的污水處理費(fèi)有限，因此，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制設(shè)置為政府付費(fèi)，按照基于績(jī)效考核的全生命周期付費(fèi)模式回收建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。

項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算邊界條件如下：

（1）項(xiàng)目總投資：35 566.7萬(wàn)元。

（2）運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本：1 227.15萬(wàn)元/年。

（3）建設(shè)期限：1年。

（4）運(yùn)營(yíng)期：15年。

（5）投融資結(jié)構(gòu)：項(xiàng)目資本金為30%，其余資金采用融資方式解決。融資成本按照現(xiàn)行銀行中長(zhǎng)期貸款利率上浮20%（5.88%）計(jì)算，還款期限為15年，還款方式為等額本金。

（6）項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)：政府方占股20%，社會(huì)資本方占股80%。

（7）投資計(jì)劃：建設(shè)期完成100%。

（8）折舊攤銷：合作期滿項(xiàng)目公司將無(wú)償移交項(xiàng)目所有資產(chǎn)，15年內(nèi)均勻折舊完所有資產(chǎn)，期末資產(chǎn)凈值為0。

（9）增值稅：根據(jù)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財(cái)稅〔2015〕78號(hào)）和《財(cái)政部 稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整增值稅稅率的通知》（財(cái)稅〔2018〕32號(hào)），本項(xiàng)目享受即征即退70%，銷項(xiàng)稅稅率為16%，進(jìn)項(xiàng)稅按類別、稅率分別為10%、16%。

（10）所得稅：稅率為25%，根據(jù)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，對(duì)符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目，享受“三免三減半”優(yōu)惠。

（11）附加稅：城市維護(hù)建設(shè)稅按照增值稅的5%計(jì)算，教育費(fèi)附加及地方教育費(fèi)附加按照增值稅的5%計(jì)算。

（二）測(cè)算結(jié)果對(duì)比分析

結(jié)合模型方法及上述項(xiàng)目邊界條件，選取財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率四種取值情形5%、6%、7%、8%，分別測(cè)算四種取值情況下所得稅和調(diào)整所得稅對(duì)政府付費(fèi)結(jié)果的影響，測(cè)算結(jié)果如表2。

測(cè)算結(jié)果顯示，將現(xiàn)金流量表中調(diào)整所得稅指標(biāo)優(yōu)化為所得稅指標(biāo)后，政府付費(fèi)平均下降2.2%，且財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率變化與付費(fèi)下降變化呈負(fù)相關(guān)，即隨著財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率取值越低，政府付費(fèi)下降幅度越大。本項(xiàng)目合作期內(nèi)，若選用所得稅指標(biāo)進(jìn)行付費(fèi)測(cè)算，每年可節(jié)約付費(fèi)約120萬(wàn)元，15年合計(jì)1 800萬(wàn)元，占項(xiàng)目初始總投資的5%。

表2 兩種方法計(jì)算的政府付費(fèi)比較

（三）分析與討論

根據(jù)財(cái)政部推進(jìn)PPP模式要求，實(shí)施方案需進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，政府付費(fèi)水平直接影響物有所值評(píng)價(jià)VFM（=PSC-PPPs）值及財(cái)政支出責(zé)任占比。由于選用調(diào)整所得稅指標(biāo)計(jì)算的政府付費(fèi)水平較高，在同等收益率水平下，有可能導(dǎo)致項(xiàng)目不能通過物有所值評(píng)價(jià)或評(píng)估的財(cái)政支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出水平較高，影響PPP模式對(duì)兩個(gè)論證的判斷。據(jù)測(cè)算，本項(xiàng)目在5%內(nèi)部收益率水平時(shí)，同等假設(shè)條件下，現(xiàn)金流量表選用調(diào)整所得稅指標(biāo)付費(fèi)計(jì)算結(jié)果的VFM值為1 532.0萬(wàn)元，占一般公共預(yù)算支出比例為1.09%；而選用所得稅指標(biāo)付費(fèi)計(jì)算結(jié)果的VFM值為2 813.4萬(wàn)元，占一般公共預(yù)算支出比例為1.06%。新方法下VFM增加1 281.4萬(wàn)元，升高83.6%，財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出比例下降0.03個(gè)百分點(diǎn)。可見采用新方法對(duì)物有所值評(píng)價(jià)計(jì)算結(jié)果影響較大，同等收益率下，采用現(xiàn)行調(diào)整所得稅指標(biāo)方法可能得出物有所值評(píng)價(jià)通不過的結(jié)論，對(duì)項(xiàng)目決策結(jié)果影響重大。

為進(jìn)一步研究所得稅選用指標(biāo)對(duì)計(jì)算政府付費(fèi)的影響，選取全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行影響分析。根據(jù)財(cái)政部PPP中心第9期季報(bào)，截至2017年12月底，管理庫(kù)中政府付費(fèi)類項(xiàng)目2 884個(gè)，投資額3.3萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的40.4%和30.6%；可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目2 930個(gè)，投資額5.9萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的41.1%和54.7%。假定這兩類項(xiàng)目均為新建項(xiàng)目，邊界條件同實(shí)證案例，且財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)在5%～8%之間，按照以上測(cè)算結(jié)果，采用所得稅指標(biāo)代替調(diào)整所得稅時(shí)，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目付費(fèi)每年節(jié)省約300億元，占地方一般公共預(yù)算支出的0.2%，節(jié)約付費(fèi)可開展約400個(gè)政府付費(fèi)類或220個(gè)可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目（按照當(dāng)前管理庫(kù)中政府付費(fèi)類項(xiàng)目平均投資11.4億元，可行性缺口補(bǔ)助20.1億元計(jì)算）。可見采用所得稅指標(biāo)的新方法不僅減輕財(cái)政支出壓力，而且可在10%的紅線（根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號(hào)，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%）內(nèi)增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)行基于投資現(xiàn)金流模型的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算方法存在不合理之處，對(duì)其優(yōu)化后，即將調(diào)整所得稅指標(biāo)替換為所得稅指標(biāo)，能夠提高財(cái)務(wù)測(cè)算的準(zhǔn)確性，提高項(xiàng)目決策的公平合理性以及有效性。實(shí)證案例表明，新方法下政府付費(fèi)平均下降約2.2%，在財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率取值5%時(shí)VFM值增加1 281.4萬(wàn)元，升高83.6%。若全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目均采用新方法進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，則政府付費(fèi)類項(xiàng)目（含可行性缺口補(bǔ)助）政府付費(fèi)每年可節(jié)省約300億元，占當(dāng)前地方一般公共預(yù)算支出的0.2%，節(jié)約的付費(fèi)可開展約400個(gè)政府付費(fèi)類或220個(gè)可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目。鑒于財(cái)務(wù)測(cè)算對(duì)PPP項(xiàng)目的重要性，建議政府適時(shí)出臺(tái)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算導(dǎo)則或技術(shù)指南，并通過相關(guān)政策指導(dǎo)文件對(duì)財(cái)務(wù)測(cè)算方法以及本文研究背景中提到的問題予以明確規(guī)范，切實(shí)提高政府和社會(huì)資本合作的公平性、有效性和可持續(xù)性。●