對網(wǎng)約車平臺將如何監(jiān)管？

閔杰

“從市場份額上來講，滴滴屬于一家獨大的企業(yè)，這種狀況下，政府不是要培養(yǎng)

一個新的市場主體去進行競爭，而更多是在這種市場格局下，避免壟斷市場主體

利用市場壟斷地位做一些壟斷的市場行為，強化對壟斷行為進行監(jiān)管?！?/p>

滴滴平臺在三個月內(nèi)發(fā)生的兩起惡性安全事件，引發(fā)了整個網(wǎng)約車行業(yè)的信任危機。

實際上，從2016年起，交通運輸部就開始著手對網(wǎng)約車建章立制，先后出臺了《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》《網(wǎng)絡預約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺運行管理辦法》等規(guī)定。

而根據(jù)中國政法大學法治政府研究院的統(tǒng)計，截至2018年上半年，已經(jīng)有190個城市，包括4個直轄市、186個地級市發(fā)布了網(wǎng)約車地方細則。在全國298個地級市和直轄市中，已發(fā)布細則的城市占比為63.76%。

如此多的規(guī)定，為什么沒能管住網(wǎng)約車平臺？網(wǎng)約車模式，能不能讓出行變得更安全？如何探索網(wǎng)約車平臺更有效的監(jiān)管方式？《中國新聞周刊》就此專訪了國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通運輸研究中心主任程世東。

發(fā)生問題是因為沒有落實政策法規(guī)

中國新聞周刊：今年網(wǎng)約車連續(xù)出現(xiàn)了嚴重的安全事件，你認為最主要的原因是什么？

程世東：最主要的原因還是在安全方面的一些措施沒有做到位。我覺得主要包括兩大方面的措施，第一事前的預防性措施。其實從政策和法規(guī)制定之初就很重視這一塊，主要是審核駕駛員的背景。這兩次事件大家也看出來，罪犯在這以前可能都有一定的前科。事前審核，是要把一些特殊的、原來犯比較嚴重的刑事案件的人員，通過審核排除在外，更好地保障用戶的安全，這種事前的審核是必須的。第二在運營過程中的一些舉措，比如監(jiān)控的措施，能起到警示和威懾作用，能降低案件發(fā)生概率。此外，如果和公安部門有順暢的溝通機制和渠道，即使發(fā)生案件，也會把傷害程度降到最低。事前的預防性和事中的相關舉措，現(xiàn)在來看，這兩塊都沒有做得很好。

中國新聞周刊：事件發(fā)生后，很多人質(zhì)疑網(wǎng)約車的安全性。你認為，相比傳統(tǒng)出租車行業(yè)，網(wǎng)約車的安全性更高了，還是更低了？

程世東：我認為二者沒有辦法直接對比。傳統(tǒng)的巡游車，駕駛員都是經(jīng)過審核的，審核的程度、考核的程度都比較高，毫無疑問管理更加規(guī)范，約束性更強一些。事前預防性的措施，對現(xiàn)在的網(wǎng)約車來講一定是好的。而從事中角度看，目前網(wǎng)約車平臺都實時跟蹤到車輛，可能會在這一方面降低一些風險。一個是在事前審核可能更可靠，其他的日常管理措施更加嚴格，而網(wǎng)約車可能是在事中的時候約束性更強一些。

但對整個出租車，包括網(wǎng)約車和巡游車，如果以后融合到一起，或者說二者都采取相應的措施，雙方的安全性都會提高。我覺得我們不要去對比誰更高，其實是雙方都可以把安全做得更好。

中國新聞周刊：網(wǎng)約車行業(yè)中不少平臺采用的是C2C模式，網(wǎng)約車平臺只是一個平臺，并不直接擁有車輛和司機。在這種模式下，平臺的管理責任和安全責任，是否就被弱化了？

程世東：我不這么認為，而且政策法規(guī)在這方面是非常明確的。2016年7月份國務院出臺的深化出租車改革的指導意見，以及幾個部委出的管理辦法里邊很清楚，網(wǎng)約車平臺是承運人，這就意味著它是對乘客負有全權(quán)責任，不僅僅是一個信息的撮合者。

我也認為把平臺定位為運輸?shù)某羞\人是一個非常準確的界定，因為對于用戶來講，我們是把錢付給了平臺，不是付給了司機。我把錢付給了誰，其實就是購買誰的服務，誰就要為我負責。至于說，平臺跟司機，跟一些汽車租賃的企業(yè)，它們之間的關系是另一層關系。乘客購買的是平臺的服務，后邊的責任劃分、利益分攤，跟用戶沒有關系。平臺必須對用戶負責，后邊責任的劃分，那是你的事情。

目前的懲罰機制對平臺威懾力不夠大

中國新聞周刊：2016年網(wǎng)約車新政發(fā)布后，各地都出臺了網(wǎng)約車的準入門檻和監(jiān)管規(guī)定，為什么還會發(fā)生這么多問題。你認為，主要原因是什么？

程世東：發(fā)生問題是因為我們沒有把政策法規(guī)很好落實。我們出臺了規(guī)定，要求網(wǎng)約車平臺的人、車、包括平臺本身的合規(guī)，但是沒有達到我們理想的合規(guī)進程。

分析原因的話，首先是平臺沒有積極配合政府去做。政府一直在推動合規(guī)化，但平臺沒有這種積極性，原因也很簡單，如果合規(guī)，可能對平臺業(yè)務量會有比較大的影響。企業(yè)沒有意愿，另一方面政府要推動，就需要一種監(jiān)督機制或者懲罰機制，才能夠推動企業(yè)去做。

目前政府所能夠采取的措施，到現(xiàn)在為止，最主要的還是按照相關的暫行管理辦法，一旦抓住非法營運的車輛，對其進行處罰，目前可能也就是處罰一兩萬的罰金。這種處罰，我覺得可能對平臺的威懾力不夠大。因為平臺的資本實力很強，這種監(jiān)管手段其實效果并不好。最近幾個月，相關部門也在探索，是不是有更有效的手段，才能對這些規(guī)模比較龐大、資本實力比較強的網(wǎng)絡平臺企業(yè)能夠有更有效的監(jiān)管手段。

這次從國家層面，由交通運輸部牽頭幾個部委出臺這種聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合懲戒的舉措，都是在探討這種更有效的手段。國外對這種網(wǎng)絡性的平臺，在處罰的時候，不是按照單個個體來去處罰，而更多的是按照營業(yè)額的百分比來去懲罰，處罰的金額就會很高，一般都以億為單位來處罰，對平臺企業(yè)來講，威懾力就會高很多，會相對比較有效。我們的政策和法規(guī)也需要根據(jù)新的這種業(yè)態(tài)，做出相應的調(diào)整。

中國新聞周刊：網(wǎng)約車行業(yè)，不合規(guī)問題非常突出，不合規(guī)車輛和駕駛員大量存在，會導致什么問題？

程世東：一方面，存在大量不合規(guī)車輛和駕駛員，在安全方面可能就有隱患;另一方面，可能會影響到我們原來對網(wǎng)約車的定位。根據(jù)原來的要求，網(wǎng)約車與巡游車錯位發(fā)展，網(wǎng)約車跟傳統(tǒng)出租車定位不一樣，是相對比較高端的?，F(xiàn)在因為沒有合規(guī)，網(wǎng)約車現(xiàn)在提供的服務可能是普通的出行服務，會影響原來的一些設想和規(guī)定，使原來的政策失效。但是最大的問題還是安全方面的隱患。

中國新聞周刊：網(wǎng)約車平臺和監(jiān)管部門之間，存在“數(shù)據(jù)拉鋸”問題，平臺并不愿意主動將完整真實的數(shù)據(jù)交給監(jiān)管部門。根本的原因是什么？企業(yè)也有擔憂，上傳數(shù)據(jù)后，政府是否有能力處理和運用好這些數(shù)據(jù)？

程世東：平臺沒有把數(shù)據(jù)及時地向政府的監(jiān)管平臺上傳，而政府也沒有監(jiān)管手段讓企業(yè)及時上傳，所以就導致現(xiàn)在的這種結(jié)果。

至于上傳哪些數(shù)據(jù)，應該是圍繞監(jiān)管所需要的數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門提出監(jiān)管要求，為了達到這個要求，企業(yè)就應該把相關的數(shù)據(jù)給監(jiān)管部門，這是一個最大的原則。

當然這對政府的管理也是非常大的挑戰(zhàn)，因為監(jiān)管部門需要相關的科技人才來進行支撐?，F(xiàn)在企業(yè)的技術(shù)水平是非常高的，因為企業(yè)有高薪在養(yǎng)著龐大的隊伍。而政府，因為體制的原因，不可能養(yǎng)那么多高科技的人才，不可能有那么大的隊伍。當政府和企業(yè)在面臨科技手段博弈的時候，如何做到比較有效的監(jiān)管，這也是一個挑戰(zhàn)。

政府應對合規(guī)后的政策效果做出預判

中國新聞周刊：對于網(wǎng)約車平臺，監(jiān)管部門應該如何探索更有效的監(jiān)管方式？

程世東：現(xiàn)在的市場格局是有了非常大的變化，原來是相對比較均衡，現(xiàn)在是一個壟斷的市場格局，就應該對這種市場格局有比較強的監(jiān)管的手段。我們的處罰措施、處罰的力度、處罰的方式要跟原來不一樣。要有對壟斷市場主體比較有效的監(jiān)管手段。

監(jiān)管方式需要更好地利用技術(shù)的、科技的方式來去監(jiān)管。比如，現(xiàn)在大家質(zhì)疑，網(wǎng)約車平臺加價行為，是真的運力不足，還是平臺造成的運力短缺來提高價格？監(jiān)管部門需要通過信息手段來掌握供需狀況。比如，有人質(zhì)疑平臺派單的不公平性，那監(jiān)管部門應該通過企業(yè)的算法判斷出是不是真的不公平，跟它對外公開的派單準則是否一致？

網(wǎng)約車本身是一個新興的業(yè)態(tài)，雖然還沒有脫離出租車這個行業(yè)，但是加上了新的技術(shù)手段，產(chǎn)生了新的市場格局。它還在不斷的摸索中前進，對于政府的管理是同樣的。政府也沒有相關的管理經(jīng)驗，也在慢慢地探索自己的監(jiān)管方式。現(xiàn)在最核心的是，出現(xiàn)了問題，能不能及時地采取措施，能夠把管理的不足和缺項補上，防止在未來再次發(fā)生，這個是需要去關注的。對未來的前瞻性預判方面，對企業(yè)的管理人員和政府的管理人員，都需要有一定的包容性。

中國新聞周刊：目前網(wǎng)約車迎來全行業(yè)整改，你認為要特別關注哪些問題？

程世東：現(xiàn)在監(jiān)管部門很明確，12月31日之前所有網(wǎng)約車平臺基本合規(guī)。以前各地政府在出臺政策的時候，有一個過渡期。但是國家政策出臺了兩年，地方政策也出臺一年多了，這么長時間了還沒有達到監(jiān)管初衷理想的狀況，所以現(xiàn)在采取更嚴格的監(jiān)管手段來實現(xiàn)人車的合規(guī)。

整改過程中需要處理幾個問題。首要的是，現(xiàn)在已經(jīng)積累了一些問題，有一部分車輛是由司機跟汽車租賃公司簽訂協(xié)議去買的，不管是車輛也好，還是駕駛員也好，如果它不符合政府的規(guī)定怎么辦？這可能具有相當一部分規(guī)模，如果處理不好的話，這是潛在的行業(yè)不穩(wěn)定的問題。比如，北京這方面問題就會比較突出一些，因為北京的細則要求“京人京車”，車的問題不是很大，京籍要求就比較麻煩了，大部分司機可能不是北京戶口，涉及人群可能會比較大，帶來的問題也比較嚴重。

監(jiān)管部門需要考慮，政策是不是跟老百姓的需求能夠相對匹配？如果說按照現(xiàn)在的這種準入門檻，不能滿足老百姓合理的打車需求怎么辦？這個是監(jiān)管部門現(xiàn)在需要去考慮的問題。

而且這個問題也比較迫切，12月31日之前要基本實現(xiàn)合規(guī)，現(xiàn)在只剩三個月的時間。100天的時間里，至少政府應該做出預案，尤其是條件比較嚴格的城市要做出預判。如果說在這以前能夠做出判斷，覺得老百姓的需求可能是滿足不了，需要進行政策調(diào)整的話，在這以前做出調(diào)整也是未嘗不可的一種舉措。如果等問題出現(xiàn)了再去進行評估，那時間周期其實挺長的，至少要三五個月。如果是這樣，我們?yōu)槭裁床惶崆暗浆F(xiàn)在就開始著手去做這個工作，來避免出現(xiàn)比較大的社會影響。

中國新聞周刊：關于滴滴是否存在壟斷，存在很多不同看法，你怎么看？是否應該對這種“壟斷”采取措施？

程世東：從市場份額上來講，應該是比較明確的，滴滴是屬于一家獨大的狀況。我個人認為這種市場格局在短期內(nèi)要有比較大的變化的可能性也不是特別大，當然也不排除在某些個別的城市，會有這個相對比較充分的競爭。

但從未來看，政府的管理會越來越規(guī)范，在以前的快速發(fā)展過程里，很多的低價競爭帶來的市場份額的快速擴張，未來可能就不會允許這么去做。包括行業(yè)大規(guī)模的合并，政府在監(jiān)管方面也會比較謹慎。

這種狀況下，政府需要去做的，不是說要培養(yǎng)一個新的市場主體去進行競爭，而更多是在這種市場格局下，要對壟斷的市場主體進行監(jiān)管，避免它會利用市場壟斷地位，做一些壟斷的市場行為。