為脫貧攻堅構建綜合性法治體系

支振鋒

[摘要]只有在觀念上秉持法治思維，在行動中完善法治體系，才能真正實現多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。

[關鍵詞]脫貧攻堅 法治思維 法治體系 [中圖分類號]D902 [文獻標識碼]A

中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。習近平總書記在黨的十九大報告中莊嚴承諾：“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。”鄧小平同志深刻指出，“貧窮不是社會主義，發展太慢也不是社會主義”，“走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕”。這些重要論斷，強調了共同富裕是社會主義的內在要求，擺脫貧困是當前最基本的民生工程。

法治是脫貧攻堅的利矛重盾

在我們這樣幅員遼闊、經濟仍不夠發達、區域發展不平衡、城鄉發展不平衡、貧困人口眾多、國情極端復雜的大國，用“攻堅”來形容脫貧，最形象不過。脫貧涉及到凝聚共識、頂層設計、國情調研、政策制定、精準識別、項目資金、考核評估、退出機制等一系列方面和環節，是一個綜合、動態、復雜的系統工程。而對于如此艱巨的任務、協調如此復雜的關系，就需要在發揮社會主義集中力量辦大事的制度優越性的同時，更加重視法治思維和法治方式，通過法治來促進脫貧攻堅。

法律是治國之重器，法治是黨領導人民治理國家的基本方式。在區域發展不平衡、城鄉發展不均衡、公共服務不均等的情況下，脫貧攻堅就需要利用政府的有形之手對市場資源進行調整和配置，從而更好地平衡國家與人民發展中局部與全局、當前與長遠、沿海與內地、東部與西部等利益。如此復雜和動態的利益調整，一方面需要執政黨為人民服務的堅定宗旨、平衡各方訴求的高超手段、促使國家擺脫貧困的堅強意志;另一方面還需要在全社會形成局部服從全局、先富帶動后富、脫貧攻堅工作全國一盤棋的共識。由于科學的精神、嚴格的程序、廣泛的參與、普遍的適用，法律不僅有助于這種共識的形成，還有助于將黨的意志與全民共識上升為國家意志，從而以國家強制力為保障，為脫貧攻堅提供利矛重盾。

法律是市場交易的準則，投資安全的保障，政府行為的尺度。貧困地區需要發達地區大量物資與經費的支持，這種支持固然需要中央政府的調控，但也并不是任意的。現代法治國家的特點就在于堅持稅收法定原則與預決算管理制度，無論是需要財政轉移支付，還是上項目、給資金、搞救濟，無論是促進經濟發展水平的提升，還是減小地域與城鄉發展的不均衡、公共服務供給的不均等，都需要在憲法和相關法律的框架之下進行，需要法治發揮更大的作用。如果沒有法律作為依據和規范，就可能不僅導致對發達地區的不合理剝奪，也可能會由于權力的不受約束而導致巨額扶貧資金利用不合理、低效率，甚至被中飽私囊。

政策的特點是靈活，可以因事因地制宜;而法律的特點是穩定，從而給各方主體的行為帶來可預期性與可期待性。在法律的框架之下，對于具體的救災、救助等，可以發揮政策的靈活性;但對于作為基本民生工程的扶貧，由于涉及到中央與地方的關系、地方與地方之間的關系，就更需要法律發揮基本的框架性作用。尤其值得指出的是，在當前扶貧強調造血機制的背景下，脫貧不僅僅意味著貧困人口和地區短期的脫離貧困，更是為他們賦能，使得他們能夠憑自己的雙手逐步從貧困邁向溫飽、小康甚至富裕。因此，扶貧雖然需要國家對市場的調控，但仍然應該讓市場在資源配置中發揮決定性作用，特別是按照憲法的要求，嚴格保護公民合法的私有財產。

建立脫貧攻堅的綜合性法治體系

從根本上說，脫貧必須解決經濟社會發展、基礎設施建設、基本公共服務供給的不充分和不均衡以及貧富懸殊和公民財產權保障不足問題，并消除脫貧攻堅工作中的貪污腐敗、官僚主義與形式主義。

重視利用法治來進行區域開發和消除貧困，西方國家曾經積累過一些有益的經驗。美國曾經對西部地區進行過較為成功的開發，從18世紀的《售地法令》、19世紀的《宅地法》、鼓勵西部《草原植樹法》《沙漠土地法》到20世紀的《麻梭淺灘與田納西河流域開發法》《地區再開發法》等，法律有力地保障和促進了開發進程。英國也曾于1934年頒布《特別地區法》、1954年頒布《工業布局法》，日本于1950年制定《北海道開發法》、德國1956年出臺《聯邦區域規劃法》。有些國家通過特別法，有些國家甚至通過憲法性基本法律來解決貧困地區開發問題。在反貧困問題上，西方國家注重通過法治來構建一個綜合性的治理體系。如英國政府在歷史上制定了《教育法》（1906年）、《養老金法》（1908年）、《健康保障部法》（1919年）等，美國制定《社會安全法》（1935年）、聯邦受援區和受援社區法案》（1993年）等，建立法治化的貧困解決機制。

我國長期以來，扶貧主要靠黨為人民服務的道義理念以及相應的政策動員，尚未形成較為健全的扶貧攻堅法律體系。對于已經比較突出的城鄉、地域以及貧富差別較大問題，尚未從根本上進行解決。而由于沒有法律的剛性約束，個別地方或個別領導干部，大搞形式主義和政績工程，不僅導致決策的短期性，有時還導致不受約束的扶貧權力，扶貧資金跑冒滴漏嚴重，扶貧領域腐敗案件頻發，特別是在鄉村兩級，小官巨貪屢禁不止，窩案串案也并不鮮見。2016年最高檢與國務院扶貧辦專門聯合印發《全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作方案》以來，各地檢察機關按照全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作的部署，圍繞扶貧開發的重點領域、重點環節、重點地區，加大辦理力度，依法嚴肅查處發生在貧困群眾身邊的職務犯罪案件。僅僅前十個月，全國檢察機關共在涉農和扶貧領域查辦貪污犯罪8888人，占該領域職務犯罪涉案總人數的65.7%。

十八大以來中央對扶貧開發工作一再作出大力度、超常規的決策部署。十九大報告中14次提到扶貧或脫貧，并再次莊嚴提出了“到二0二0年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”的宏偉目標。然而，如果不解決貧富分化、城鄉差距、區域失衡，不解決公共服務不均等，不解決公權力的貪污腐敗、濫權、逾權、官僚主義和形式主義，不解決公民合法私有財產保護不足等問題，脫貧后也仍然可能會導致返貧或者新的貧困。這就需要一方面，在我國現行法律中進一步突出扶貧和社會保障內容;另一方面，在部分省份扶貧開發條例的基礎上盡快出臺統一的反貧困法以及社會救助法，并對國家扶貧資金管理辦法、財政專項扶貧資金管理辦法等進行完善。將脫貧政策與制度法治化，注意相關法律法規在反貧困問題上的協調，從而構建綜合性的扶貧開發法律，實現國家扶貧工作重大規劃、重要決策與立法的契合，不僅保障消除貧困，而且以更大的遠見卓識，注重通過立法手段將脫貧經驗、制度和成果鞏固下來。

不僅要完善立法，在實施環節，還要通過重建基層共同體來改善基層治理，以提升公民的自治能力和道德水平，滋養他們誠信友愛的精神氣質;注重從根本上改善農村的經濟發展、人居環境、生態保護，尤其是要保護留守兒童權益，使他們生活上得到關心，學習上有更好條件，避免貧困和不穩定因素的代際傳遞;特別是要通過依法治國與依規治黨相結合，加大政務公開力度，加強社會監督，持之以恒正風肅紀，從根本上改善基層政治生態。

增進民生福祉是發展的根本目的，完善法治是民生福祉的根本保障。只有在觀念上重視法治思維，在行動中完善法治體系，才能真正實現多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。

責編/肖晗題 美編/楊玲玲