引導社會養老保障由“碎片化”走向“系統化”

李貝

[摘要]目前社會養老保障制度中城市與農村分割、企業與事業單位分立的現象仍然存在，阻礙了養老保障的并軌發展。要從宏觀角度出發，整合社會養老保障制度，構建多層次的社會養老服務體系，明確省市到縣鄉各級政府的責任，加大對社會養老的財政支持，促進養老保障工作的整體發展。

[關鍵詞]社會養老 養老保障 養老服務體系 [中圖分類號]C31 [文獻標識碼]A

社會弱勢群體參與養老保險積極性仍待提升

近年來，我國養老保險參保人數呈現持續增長趨勢，截止2017年末，我國的參保人數已經達到9.15億人。其中參加城鎮職工基本養老保險的人數為4.03億人，參加城鄉居民養老保險的人數為5.12億人，比上年末分別增加2286萬人和3765萬人。另外，農村戶籍的農民工有6202萬人參加了城鎮職工基本養老保險，標志著非城市戶籍的外來工作人員也能夠享受城市社會養老保障。根據我國勞動與社會保障局所提供的2017年參保數據可以得出，社會養老保障的全覆蓋工作已基本完成，城鄉養老水平的差距正逐年縮小，非城市戶籍的工作人員允許參加城鎮職工基本養老保險，社會流動人員的養老保障工作也基本落實到位。

然而，不可否認的是，我國社會養老保障體系尚處于初期階段，養老制度完善度不高、公平性缺失，部分社會群眾放棄了參加社會養老保險的資格。棄保主體大多為私企員工、無業人員、農民工、下崗職工等社會弱勢群體，他們往往由于對社會養老保障基金收益持消極態度且個人經濟收入較低而主動棄保。企業職工與機關事業單位的養老基金承擔標準不一致也是部分社會群眾棄保的主要因素。社會養老保障體系如不能盡快完善，解決社會弱勢群體不敢、不能參保的問題，勢必會阻礙社會養老保障工作的進一步開展。

社會養老保障體系的“碎片化”特征

一是城市與農村二元分割。城市的社會養老保障項目豐富，有機關事業單位養老保險、城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險三種不同的社會養老保障選擇，農村的社會保障項目則較為單一，只有新型農村養老保險可供選擇。而城市與農村的社會養老保險覆蓋范圍差距明顯，城市的參保率達到80%，農村的新型農村養老保險的參保率只有30%，多數農村居民沒有享受到社會養老保障的公平待遇。農村和城市居民繳納、領取的養老保險基金存在差異，農村居民繳納的養老基金占收入比較大，但領取的保險基金卻低于城市居民。

另外，完善的城市社會養老保障體系能夠為城鎮居民提供優質的養老保障服務。因此，需嚴格管理社會保障部門的工作失位、越位的現象，提升工作效率和工作質量，并且定期公布社會養老保險基金的使用途徑，嚴防挪用、貪污社保基金的工作漏洞，確保參保的城鎮居民能夠安心、放心。現階段，由于新型農村養老保險體系的構建時間短、管理水平低，難以為農村居民提供高質量的社會保障服務。農村人口分布廣泛，居住環境復雜，也在客觀上給農村社會保障工作的開展造成諸多阻礙，繁重的工作任務與稀缺的專業人才導致農村的社會養老保障明顯低于城市。

二是企業與事業單位分立。事業單位工作人員任職期間所繳納社會養老保障基金一般由單位負責，退休后仍一般可以享受到在職工資的80%的薪資福利;企業工作人員需要將工資的5%充當養老基金，退休后則只能領取40%的在職工資。針對企業與事業單位養老制度費率不一致的問題，國務院在2015年頒布了《機關事業單位養老保障制度改革的幾點建議》，其中詳細規定了機關事業單位的養老基金繳納標準，與城鎮職工、外來務工人員保持一致，從養老待遇的“雙軌制”走向“單軌制”，確保社會養老資源的配置合理、公平。但各省市執行社會保障改革制度的進程有快有慢，養老制度費率出現區域性差異，地方性社會福利供給制度的執行導致社會養老的并軌發展難以實現。

三是社保異地轉移困難。社保制度的改革是基于企業和機關事業單位養老制度費率的調整工作，并沒有涉及到區域養老制度的改革。社會養老保障工作的開展是在地方福利制度的引導下進行的，不同區域的參保標準、繳費原則、養老機構、繳費方式不盡相同，生活在不同地區的社會大眾享受的養老福利也是不同的。區域養老標準的差異性導致社保異地轉移困難，為對養老資源配置、區域人事變動等后續工作的開展造成阻礙。正如習近平總書記在十九大上所提出的，要“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”。

社會養老保障走向“系統化”的基本路徑

社會養老保障實現并軌發展的主要途徑是制度整合。一是整合統一社會群體養老保障制度。開展農村與社會養老保障相關制度的整合工作，統籌配置農村養老保障資源，確保養老資金的使用都能夠落到實處;開展城鎮職工、城鎮居民、機關事業單位養老保障制度的整合工作。二是銜接、融合不同社會群體養老保障制度。開展城市養老保險制度與農村養老保險制度的整合工作，借助社會流動人員、機關單位職工與個體商戶的養老保險對接機制，平衡三種群體的養老矛盾;構建企業職工因人事調動養老保險轉移的“橋梁”，解決社會養老保險異地、異業轉移困難的問題。三是協調好社會養老保障制度與社會救助制度、社會最低生活保障制度、社會福利制度之間的關系。養老資源隸屬于社會公共資源，實現社會養老保障走向“整合化”的目標，需充分考慮與其它社會公共服務的內在聯系。

明確省市到縣鄉各級政府的責任，鼓勵社會力量監督社會養老保障整合工作。打破社會養老保障的“碎片化”格局，要明確各級政府的責任，確保政府工作能夠做到不失位、不越位。政府應發揮宏觀調控、規劃、管理的主導作用，積極落實并推進黨中央的養老保險制度整合工作，實施差異性的社會養老資源分配機制，提高對農村養老保障工作的重視力度，擴大社會養老保障體系的覆蓋范圍，實現全民養老的目標。針對社會弱勢群體參保困難問題，制定社會養老保障新標準，降低其繳納的社會養老保障基金，切實推動社會養老保障體系的完善。

構建多層次的社會養老服務體系。構建國家財政補貼的養老基金制度、企業單位代繳的養老基金制度、個人責任的養老基金制度，明確規定國家財政補貼的數額以及企業代繳的基金比例，避免出現地方性養老保障制度主導的基金配比不一致的問題。以“多繳多得、長繳多得”為原則整合城鄉養老保障制度。針對重度殘疾老人、孤寡老人等社會弱勢群體，國家要加大對其養老基金的補貼力度，結合不同老年群體的身體狀況、經濟來源、自理能力等制定完善的社會養老保障體系，從國家養老保障層面解決社會弱勢群體棄保的問題，促進城鄉養老保障工作的均衡發展。

引導其它社會公共資源進入鄉村，為社會養老保障的“體系化”做好鋪墊與準備工作。實踐證明，依靠差異化的國家養老資金補貼制度難以實現社會養老保障由碎片化走向整合化。應引導其它社會工作資源進入鄉村，能夠有效解決鄉村經濟落后的問題，通過縮小城鄉經濟差距促進社會養老保障工作的有序開展。完善的社會養老保障體系的構建需要建立在社會資源平等配置的基礎之上，豐富鄉村地區的社會資源，加快經濟發展步伐，確保農村地區的經濟實力能夠滿足社會養老保障的發展要求。

責編/谷漩 美編/于珊