兄弟省市的探索與啟示

5月14日至16日，6月19日至21日，肖貴玉副主任率立法調研組先后赴大連、青島、寧波、杭州、廈門等地，學習考察兄弟省市在推行生活垃圾分類及地方立法方面的經驗，不少經驗值得上海政府工作和地方立法學習借鑒。

寧波市

自2013年7月起，寧波市以世行貸款城鎮生活廢棄物收集循環利用示范項目為載體，啟動生活垃圾分類和管理工作。

堅持需求導向。強化規劃引領，依托世行專家團隊制定生活垃圾分類五年實施方案（2013-2017），重構分類設施體系，落實“三廠六站”（中心城區3個垃圾處理廠、6座垃圾分類轉運站）等基礎設施布局。近期又印發2018-2022年垃圾分類實施方案。強化法規標準支撐，成立由市人大常委會副主任和市政府副市長共同負責的“雙組長制”立法起草小組，推進《寧波市生活垃圾分類管理條例》制定工作，計劃明年年初提交市人代會審議；研究制定《分類目錄和分類標志》《分類收集運輸作業規范》《分類收集設施設置標準》《分類減量評價標準》等地方標準規范；開展生活垃圾收費機制研究，力爭2019年底前出臺差別化的收費制度，促進源頭減量與分類。強化廚余垃圾分類質量評價激勵，應用移動互聯網技術，通過廚余垃圾專用袋上的二維碼數據關聯居民家庭、掃碼拍照評級的方式，建立居民家庭分類行為和分類質量檔案，開展精準指導與激勵。

堅持系統治理。推進全域分類，農村垃圾實行簡單易行的“二次四分”方式分類（農戶只要干濕分類，通過二次分揀實現四分類），城鎮垃圾實行“四分四定”分類模式（分類投放定點、分類收集定時、分類運輸定車、分類處理定位）。嚴格全程分類，每戶家庭配置分類專用桶、袋，居住小區設置四類垃圾桶。設立有害垃圾收集日制度（每月23日）。建立健全廚余垃圾（餐廚垃圾）、可回收物、有害垃圾、其他垃圾單獨的收運網絡。推行全面分類，編制寧波市固體廢物利用與處理規劃，布局建設3個靜脈產業園區，統籌治理工業固體廢物、生活垃圾、再生資源、建筑垃圾、危險廢物、電子電器廢物及報廢汽車、大件垃圾和綠化園林垃圾、污泥等固體廢物。

堅持干濕分開。以“干濕分開”為重點，構建分類處理設施布局。采取長期布局和過度安排相結合的方式，補齊“濕垃圾”處理設施短板，布局建設廚余垃圾處理廠和餐廚垃圾處理廠遷建項目，大力提升焚燒處理能力，并提升處理設施的建設標準。

堅持公眾參與。組建3支隊伍充實一線力量，即：每個社區安排1名分類指導員，每500戶居民配置1名分類督導員，建立1支以學生志愿者、樓道長、黨員為基礎的志愿者隊伍。探索“社區自治主導、政府購買服務、社會組織參與”等三大模式，促進居民源頭分類。開發“我要換糖”APP，搭建市級再生資源回收公共服務平臺，并準備重構再生資源回收網絡（每個小區設可回收物暫存服務點，每1000戶居民布局1個回收站，全市設11個專業分揀中心），培育龍頭回收企業，實現再生資源線下、線上回收渠道共通。

堅持理念先行。開展全媒體多樣化宣傳和互動式大眾化宣傳推廣活動；成立市、區兩級講師團，開展全覆蓋分眾化的分類培訓，累計直接培訓11萬余人；開展垃圾分類進校園活動，出版科普叢書，形成“學校社”互動。

堅持機制創新。將推進裝修垃圾、大件垃圾、園林綠化垃圾、餐廚垃圾、廚余垃圾“收、運、處一體化”模式；2018年底前將出臺住宅小區物業服務企業分類責任清單和補貼政策；將制定再生資源回收品種目錄，出臺低價值可回收物回收利用政策；并將建立生活垃圾總量控制和跨區域處理生態補償機制。

杭州市

《杭州市生活垃圾管理條例》已于2015年12月1日起施行。

完善工作機制。市委辦公廳、市政府辦公廳聯合印發《杭州市深化推進生活垃圾分類工作實施方案》，明確了2018-2020年生活垃圾分類三年行動計劃；對2013年成立的推進生活垃圾分類收集處置工作協調小組成員單位進行重新調整充實；2014年還成立了杭州市治理固體廢棄物領導小組；每年制定和分解落實垃圾分類年度工作任務，強化目標管理。

提升分類設施。加快焚燒廠、餐廚垃圾處理廠等分類處理設施建設；規范分類垃圾桶的顏色和標識；按照垃圾分類標識顏色，將餐廚垃圾、其他垃圾清運車輛統一噴涂為對應的綠色、黃色，實現“綠車對綠桶，黃車對黃桶”，杜絕混裝混運。

創新管理模式。探索智能垃圾分類，在部分小區試點設置自動發袋機、智能回收桶、掃碼垃圾房等智能分類設施，引入二維碼實名制“一戶一碼”，通過智能管理系統自動統計參與率、準確率等垃圾投放記錄，并輔以人工巡檢垃圾分類質量，對參與分類的居民給予一定“綠色積分”。推廣低價值可回收物回收，引入市場機制，各區公開招標市場化服務企業在轄區范圍進行可回收物統收統運。通過“互聯網+”上門回收、在小區內設置智能回收箱等方式推進“兩網融合”，使低價值物得到充分回收利用。在部分小區開展“定時定點”投放及清運試點，并嘗試在繁華商圈、主要道路沿線開通“垃圾不落地”音樂專線，實施定點停靠、音樂告知、定時清運的工作模式。

統籌社會資源。建立專管員制度，組建小區垃圾分類志愿者、樓道長、專管員等“三支隊伍”。創新監管模式，建立“雙隨機”檢查機制，通過人員隨機、檢查對象隨機的抽查監管模式，引入社會監督。將垃圾分類情況納入數字城管采集。試行第三方服務管理，引入專業化垃圾分類服務企業和公益組織。

穩步推進分類工作。擴大分類覆蓋范圍，今年城區生活垃圾分類覆蓋面將達到90%，其中主城區實現全覆蓋。開展示范創建，按照市級示范小區、省級高標準示范小區、示范片區三個層次推進創建工作。落實強制分類，率先在機關事業單位開展強制分類工作，并以結對等形式，發揮機關干部的示范帶動作用。強化宣傳引導，通過舉辦垃圾分類論壇、開展主題宣傳、組建志愿宣講團等形式普及分類知識，加強社會動員。

廈門市

廈門市2000年被確定為全國首批8個垃圾分類試點城市之一，但真正強勢推進垃圾分類工作始于2016年，目前，全市生活垃圾分類氛圍已初步形成。《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》于2017年9月10日起施行。

加快建設配套設施。近年來建成1座餐廚垃圾處理廠、1座廚余垃圾處理廠、3座垃圾焚燒發電廠、1座生活垃圾處理示范廠、2座大件垃圾處理廠、1座工業廢物處置中心，能夠為當前的垃圾分類提供基礎的處理保障。

組建市級生活垃圾分類和減量工作領導小組。由兩位主要領導任組長，四套班子的副職擔任副組長，每兩個月召開會議，4位副組長定期帶隊開展暗訪。市、區兩級都設立垃圾分類推進辦公室，做到“橫向到邊、縱向到底”。

開展多元的宣傳教育。注重依托課堂教學、校園文化、社會實踐三大平臺，樹立垃圾分類綠色發展理念，將生態文明核心價值觀融入課堂、家庭、社區。

落實分類管理責任人制度。通過簽訂協議的方式，落實物業服務企業的管理責任，同時要求政府相關部門、物業行業協會將垃圾分類作為物業服務企業資質評定的指標。

強化現場指導和監督。全市按照“各街道配備5名、社區居委會配備3名垃圾分類專職管理人員，各小區每300戶配備1名專職督導員”標準配備人員。

探索推進“兩網融合”。在部分小區試點引進社會第三方設置“環保屋”等資源回收設施（政府給予5000元的一次性補貼），開展再生資源回收和有害垃圾回收。

此外，福建省人大常委會也將生活垃圾分類立法列為今年的正式項目，計劃提交明年年初的人代會進行審議表決。浙江省人大常委會初步考慮在2020年前開展相關立法。

大連市和青島市

大連市和青島市均是國家列為垃圾強制分類的46個城市之一，兩地的垃圾分類工作總體處于起步階段，且尚未開展專門的地方立法。但兩地在試點實踐中也有一些值得學習借鑒的做法。

分類標準較為務實。大連市的公共機構和公共場所實行生活垃圾四分類，即分為有害垃圾、可回收垃圾、易腐垃圾和其他垃圾四類，并鼓勵有條件的單位根據實際情況對可回收垃圾等進一步細分，開展紙張、塑料瓶等單獨分類回收；居民區則實行三分類，分為有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾三類。青島市居民生活垃圾也是實行三分法，分為有害垃圾、可回收物和其他垃圾，準備今后待廚余垃圾末端處理能力具備以后再考慮四分法。

單位和居民有所區別。大連市要求城區的公共機構和公共場所全部實施生活垃圾強制分類，但對居民暫無強制分類要求，以引導為主。青島市亦相似，今年1月1日實施的《青島市市容和環境衛生管理條例》對單位和公共場所明確規定要實行垃圾分類，對居民只是作引導，但兩者均未設定罰則。

積極開展再生資源智能化回收等試點。大連、青島兩地都選擇了部分小區鼓勵企業投放智能型分類回收箱開展再生資源回收。青島市的做法是在小區外的公共部位設置智能回收箱（一組回收箱包括有害垃圾、塑料、衣物、紙張等），回收的單價高于市場均價，且居民每次憑“智慧分類卡”交投都是直接結算成現金，直觀顯示在機器屏幕上，并計入居民的卡內，居民可用該卡在指定超市、商家消費，比較受歡迎。大連市的做法是通過智能回收箱推行“兩網融合”（一組回收箱包括智能售袋機、廚余垃圾、其他垃圾、金屬、玻璃、塑料、紙張等，小區內另設有非智能型有害垃圾、廢舊衣物回收箱），智能售袋機目前免費發放帶有二維碼的廚余垃圾袋和其他垃圾袋，二位碼綁定居民的垃圾分類積分卡，居民刷卡分類投放各類垃圾并積分，積分可以在指定商戶兌換實物。

開展生動活潑的宣傳。大連市積極運用微信公眾號等新媒體開展宣傳，并將四類垃圾桶卡通形象化，分別取名為“嘟嘟” “琪琪” “楚楚” “可可”（對應有害垃圾、其他垃圾、易腐垃圾和可回收物）。

征收城市生活垃圾處理費。大連、青島兩市均對居民征收生活垃圾處理費，每戶每月6元，與居民日常繳納的水、電、燃氣等費用捆綁收費。

其他有益的嘗試。青島市選擇部分單位探索試點小型餐廚垃圾就地處理設備。餐廚垃圾處理后基本無廢水、廢氣和廢渣，但電耗稍高。大連市積極構建“市場化環衛體制下的信息化監管系統”，對環衛車全部加裝特種車載GPS設備，有效節省監督檢查成本；通過網絡平臺開展可回收物上門回收、裝修及大件物品預約投放；計劃對垃圾中轉站等進行改造，改成類似法國、瑞士等國家的地埋式垃圾收集站。

共性問題

“黨政齊抓共管、部門各司其職、社會廣泛參與”的垃圾分類管理格局尚未完全形成，全社會聯動機制和責任體系尚未真正建立，基層街道、社區、各有關方面重視程度不一，責任落實還不盡到位，全社會的垃圾分類意識和自覺性仍有待提高。垃圾分類的典型案例不少，但整體成效還不甚理想。

垃圾分類管理的頂層設計還有待完善，尤其是“兩網融合”等問題考慮還不到位，可回收物、廚余垃圾（濕垃圾）等分類收運、處理設施建設普遍存在差距。資源回收利用主要是市場自發行為，低價值可回收物缺乏支持政策和托底企業，重構點站場體系難度較大，特別是分揀中心等規劃落地較難。引進第三方進小區回收的試點不少，但尚未形成穩定成熟的運作模式。

居民源頭分類質量提升較難，混投現象依然普遍。宣傳教育較難傳遞到居民，更難以形成自覺行動。對居民個人設定的處罰難以實施。以總體情況較好的廈門為例，進入廚余垃圾處理廠的濕垃圾中，塑料袋等雜質仍占50%左右，給后續的資源化利用形成明顯的制約。

濕垃圾資源化利用的技術路線尚不明朗，厭氧產沼發電和好氧發酵堆肥兩種技術路線都存在瓶頸障礙。產沼發電減量有限，產生的沼渣、沼液處理成本高；堆肥產生的有機肥產品出路問題較大。

物業作為分類投放管理責任人，普遍缺乏積極性。居住區垃圾分類的推動力量主要還是來自街道、居委會。垃圾分類主要還是依靠人海戰術，技術上的突破也比較有限。

源頭減量普遍缺乏有力、有效的抓手，末端處置能力不足，設施建設存在“鄰避效應”，執法監管落實難等。

啟示與建議

要進一步強化垃圾管理和分類工作的頂層設計，準確把握“三化”的關系和目標舉措，加快完善全程分類體系，在設施設備等硬件建設上要加大投入、加快進度。

要進一步深化研究分類投放管理責任人制度，促使各部門、各單位真正把垃圾分類管理工作落到行動上。

要進一步加大科技投入力度，探索運用“互聯網+”、物聯網、大數據等先進技術，找尋垃圾分類投放、收集和監管的新途徑、新方法。

要進一步發揮市場和社會第三方的作用，探索政府主導、市場運作、社會協同的推進模式。

要進一步系統地研究設計宣傳和教育工作方案，加大宣傳教育力度，同時要善于創新形式，善用巧勁。

要善于總結分析，將點上好的經驗做法及時提升為面上的體制機制建議，進一步放大試點的輻射效應。