生活垃圾管理“卡”在哪兒

喬駿

7月的上海正值酷暑，市人大常委會殷一璀主任和肖貴玉、莫負春副主任帶隊來到了老港生態環保基地，在炎炎烈日下實地調研老港一期、二期和三期封場修復項目、綜合填埋場一期和二期、生活垃圾內河集運碼頭以及再生能源利用中心等處，并聽取了城投集團關于垃圾分類相關工作情況匯報和對本市生活垃圾管理立法的建議。這次調研活動只是市人大常委會圍繞本市生活垃圾管理立法開展調研的一個縮影。為通過地方立法促進和引領垃圾分類工作，市人大常委會在去年就對此作了重點調研。今年根據市委大調研的要求，市人大常委會結合立法工作，又將此作為大調研的題目，由殷一璀主任和肖貴玉副主任牽頭，從3月至9月組織開展了廣泛深入的調研。

全過程、市內外深入調研

在殷一璀主任和肖貴玉副主任帶領下，市人大城建環保委成立大調研工作組，按照習近平總書記關于“加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統”的要求，圍繞“減量化、資源化、無害化”目標和全程分類體系建設的全鏈條，對小區分類投放、“兩網融合”資源回收、中轉站和末端處置設施運行、濕垃圾和可回收物資源循環利用等各個關鍵環節都開展了深入調研。

調研組先后到10個區、20多個住宅小區、10余家企業實地調研，并聚焦實踐中的堵點問題和立法關鍵制度設計開展近10次專題調研，還就市政府今年確定的整區域推進垃圾分類的靜安、楊浦、長寧、松江、奉賢等區構建全程分類體系的情況進行了重點調研。肖貴玉副主任還帶隊專程赴寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學習生活垃圾分類和立法經驗。

反復溝通推動形成共識

為切實增強立法的科學性和可操作性，2017年，市人大城建環保委會同常委會代表工委組織市人大代表帶著垃圾分類主題進社區，并面向市人大代表和社區居民開展高達1.5萬份的“雙樣本”問卷調查。在此基礎上，今年又進一步擴大聽取意見建議的范圍，組織市、區兩級人大代表帶著垃圾分類主題進社區，圍繞與公眾直接相關的一些具體制度措施，向2000多名市、區、鄉鎮人大代表和14000多位居民開展問卷調查，在集中民意民智的同時大力開展社會宣傳動員。

問卷調查顯示，公眾對實施生活垃圾分類工作高度認可，超過85%的受訪者認為“每個居民都是垃圾的產生主體，開展垃圾分類是居民應盡的義務”，將近83%的受訪者認為應當強制推行生活垃圾分類。在法規起草調研過程中，市人大城建環保委始終堅持地方立法與政府工作同步推動，反復梳理立法中需要重點突破的難點和分歧點，就生活垃圾治理的頂層設計和系統規劃、源頭減量措施、分類投放的主體責任和監督管理責任設定、資源回收利用和循環產業布局、濕垃圾資源化利用等問題，不斷與市政府有關部門加強溝通協調，促使雙方在立法基本思路和關鍵制度設計等方面逐步形成共識。

破解四大難點問題

從調研來看，對照習近平總書記關于垃圾分類制度的重要論述和國務院的相關工作部署，本市的相關工作還存在一定的差距，原生垃圾零填埋、資源循環利用率35%等目標的實現還很艱巨，源頭減量、資源回收利用還沒有得到足夠關注，可全面推行的成熟管理經驗還未形成。針對這一現狀，調研組在調研過程中著力聚焦當前生活垃圾“三化”實踐中突出的堵點和難點問題，收集和提煉各方的意見和建議。

原生垃圾零填埋的目標如何實現。本市提出到2020年生活垃圾無害化處理率達到100%，原生垃圾實現零填埋，但目前全市每天進入末端處理系統的垃圾接近3萬噸，而全市焚燒能力僅有1.33萬噸/日，每天超過1.3萬噸生活垃圾要靠填埋，填埋所占比例仍超過40%。各方建議市政府有關部門要盡早明確近、中、遠期的建設規模和布局規劃，市、區兩級政府要加快推進焚燒設施的新擴建，盡快形成支撐原生垃圾零填埋的焚燒能力。

濕垃圾資源化利用的瓶頸如何打通。目前，濕垃圾資源化利用技術還不成熟，技術路徑不是很清晰，能否解決這一瓶頸直接決定著巨大社會投入的效能和效益。各方建議市政府有關部門要組織各方面科研力量加強技術攻關，盡快形成更加可靠、環保的技術工藝，率先研究制定相關技術標準，進一步明確資源化利用的扶持政策和產品出路，要加快完善濕垃圾資源化設施格局。

再生資源回收渠道如何暢通。目前，本市原有的再生資源回收體系“崩塌”，新的回收體系未成型，行業生存艱難，社會企業參與不積極，低價值可回收物沒有出路，居民交投相當不方便。各方希望要加快重構政府主導的資源回收體系，完善再生資源回收網點規劃，進一步明確“點、站、場”布局和土地支撐。要加強政策機制的研究，鼓勵企業通過智能化回收、線上與線下相結合的模式，提升資源回收的效率，建立符合各類人群交投習慣，覆蓋面更廣、更加便捷的現代回收體系。

循環產業如何布局。目前本市資源循環利用還處于非常初級的水平，主要是回收和集散，真正的循環再制造都在外省市，這也導致大部分的低價值可回收物無人收，收了以后最終還是回流到垃圾末端處置系統。各方建議要著眼于保障上海生態環境安全、提升資源利用效率，積極研究布局一些循環產業，建設若干循環產業基地，并要通過培育一批在全國甚至國際上都具有示范、標桿作用的領軍企業，提升循環產業的能級。

明確六個分歧問題

在《上海市生活垃圾管理條例（草案）》〔以下簡稱條例（草案）〕初步形成后，調研組進一步聽取市政府相關部門、區綠化市容部門、街鎮、居委、基層立法聯系點和各相關企業、社會組織，以及市人大代表、專家、媒體記者、物業管理人員、保潔員、志愿者等方方面面的意見和建議，明確有待通過立法進一步解決的分歧問題。

分類投放管理責任問題。包括物業服務企業的管理責任和居民個人的主體責任如何界定？如何保障物業服務企業履行管理責任？物業服務企業作為管理責任人的指導監督責任與鄉鎮政府、街道辦事處、居委會的監督管理責任也要進一步明確區分。

不分類不收運和不分類不處置的制約機制問題。條例（草案）規定實施不分類不收運、不分類不處置制度對投放環節和運輸環節可以形成有效的制約，對于加快建立全程分類體系將大有好處，但實施這一制度有一定的風險和難度，必須形成有可衡量、易操作分類質量的評判標準，避免制度實施畸輕畸重。

生活垃圾處理收費問題。條例（草案）規定本市逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，對于居民用戶實行生活垃圾處理收費制度是大勢所趨，但具體的收費辦法還需進一步審慎研究。

定時定點投放問題。條例（草案）規定本市的住宅小區、黨政機關、企事業單位逐步推行生活垃圾定時定點投放制度。全市各類小區差異性較大，而且居民的作息時間也不盡一致，居住小區普遍推行定時定點投放難度較大，需要妥善的方案。

源頭減量措施問題。條例（草案）規定旅館經營單位不得主動向消費者提供客房一次性日用品，餐飲服務提供者和外賣餐飲服務提供者不得主動向消費者提供免費的筷子、調羹等一次性用品，黨政機關、企事業單位內部辦公場所不得使用一次性杯具，這些減量措施是否足夠？能否真正落地？

生活垃圾強制分類的剛性約束問題。不少意見認為條例（草案）將生活垃圾管理中的違法行為納入征信體系非常必要，但要防止征信制度過度使用。

下一步將針對四大難點問題和六個分歧問題，繼續深入聽取意見建議，完善條例（草案），力爭最大公約數。