用立法推進生活方式變革

喬駿

9月25日下午，市人大常委會第六次會議聽取了市綠化和市容管理局局長鄧建平關于《上海市生活垃圾管理條例（草案）》〔以下簡稱條例（草案）〕的說明和市人大城建環保委主任委員崔明華所作的條例（草案）審議意見報告，這標志著這部廣受關注的法規終于進入市人大常委會的審議階段。

“兩年磨一劍”的立法調研

條例（草案）于2017年被列為市人大常委會年度立法計劃的重點調研項目。在市人大常委會領導帶領下，市人大城建環保委會同政府主管部門開展了生活垃圾管理及立法問卷調查、生活垃圾相關政府規章立法后評估、專題課題研究等前期工作，為條例（草案）的起草奠定了必要的基礎。

在條例（草案）被列為市人大常委會2018年度立法計劃的正式項目后，市人大、市政府領導擔任“雙組長”的立法工作組形成了立法工作方案，經過多次研究確立了條例（草案）的立法思路、體例結構、重點內容。在廣泛聽取市政府有關部門、各區政府、人大代表、專家學者、相關作業服務單位和社會公益組織的意見建議基礎上，市政府分管領導召開專題會議，研究、明確立法有關問題，形成了條例（草案）送審稿。送審稿上報市政府后，市政府法制辦組織聽取了市政府相關部門、各區政府以及市政協、市高院、市律協、相關群眾團體、行業協會等單位、組織的意見，與市人大城建環保委積極溝通研究，對送審稿作了進一步修改、完善，并經市政府常務會議討論通過，形成了目前的條例（草案）。

強化全程分類體系建設

為破解生活垃圾綜合治理這個世界級的城市精細化管理難題，條例（草案）遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會普遍參與”理念，聚焦推進生活垃圾“減量化、資源化、無害化”，著力強化全程分類體系建設。

將政府推動、全民參與、系統推進等作為基本管理原則，為破解垃圾綜合治理難題提供路徑指引。

進一步明確源頭減量措施，包括生產環節遵守清潔生產規定和采用清潔生產技術，消費環節倡導可循環利用產品的使用和閑置物品的交易，流通環節實行果蔬菜皮減量和限制過度包裝，以及辦公環節實行綠色辦公、綠色采購等。

推進“兩網融合”，要求商務部門負責編制再生資源回收網點布局規劃，并強調與生活垃圾處理設施專項規劃之間的相互銜接，同時通過綠化市容部門推進回收服務點、中轉站、集散場建設。

明確基本分類標準，將目前實行的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”予以延續和固化，并針對具體分類列舉了日常生活中常見的垃圾品種。

細化收集容器設置要求，區分住宅小區、機關企事業單位以及道路、商場等公共場所等三類區域，作出了細化的設置規定，還要求所有的收集容器均應當有分類標識，并且清晰醒目、容易辨識，以利于市民準確投放。

規范分類投放行為，明確四類生活垃圾應當投放至對應的收集容器，并對部分投放行為作細化指引，對于實踐中易發生的、嚴重影響分類質量的部分混合投放行為專門予以明確禁止，并設定了對應的罰則，同時延續了實踐中已經確立的生活垃圾分類投放管理責任人制度。

嚴格實行分類收運，分別明確了四類生活垃圾的具體收運方式，落實責任人的具體職責，嚴禁將四類生活垃圾混同，或者與醫療廢物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。

促進資源化利用，明確有害垃圾和干垃圾實行無害化處置，可回收物和濕垃圾實行資源化利用，鼓勵生活垃圾資源化利用的技術研發和應用，對于濕垃圾明確采用堆肥、生化處理等資源化利用方式，對于可回收物多舉措健全回收利用體系。

完善社會動員體系，通過購買服務方式支持社會主體參與生活垃圾具體處理活動，促進和激勵全民生活垃圾投放良好習慣的形成，鼓勵志愿服務組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范、引導等活動，鼓勵各相關行業協會通過制定自律規范和培訓、評價等活動，督促會員單位落實分類減量要求，通過多種方式開展宣傳動員、教育科普等工作，向社會公開選任生活垃圾處理社會監督員。

條例（草案）還對違反源頭減量相關要求以及違反分類投放、駁運、收運、轉運和處置要求的行為，設定了相應的行政處罰和行政強制措施。

群策群力完善草案

盡管內容總體基本成熟，但由于生活垃圾分類管理工作本身的艱巨性和復雜性，條例（草案）還需要在市人大常委會的審議階段不斷完善。

收到市政府報送的條例（草案）后，市人大城建環保委先后召開五個座談會，進一步聽取市政府相關部門、區綠化市容部門、街鎮、居委、基層立法聯系點和各相關企業、社會組織，以及市人大代表、專家、媒體記者、物業管理人員、保潔員、志愿者等方面的意見和建議。

關于總則。各方建議要反映出垃圾治理工作的重要意義、時代要求以及與市民群眾的密切關系；要對教育、宣傳部門的職責予以進一步明確和細化，要對綠化市容之外的其他區級政府部門的職責予以明確；要充分凸顯宣傳教育在垃圾治理中的重要性；要對居民用戶具體的收費辦法進一步審慎研究，授權市政府另行研究制定。

關于規劃與建設。各方建議將該章內容作為條例的第二章以體現規劃引領垃圾治理全過程，生活垃圾管理發展規劃應當圍繞減量化、資源化、無害化的總體要求進行編制，明確編制再生資源回收網點布局規劃應有規劃國土資源部門參與，同時進一步厘清商務部門和綠化市容部門在資源回收利用中各自的職責。

關于源頭減量。各方建議突出行業源頭治理，增加各行業主管部門加強生活垃圾源頭治理，推進垃圾減量的相關要求；建議將收費制度作為源頭減量的重要措施，明確生活垃圾處理收費以及資金使用應當有利于引導生活垃圾源頭減量、鼓勵資源循環利用；將生活垃圾處置量限值排放制度作為源頭減量的重要制度，強化市政府對區政府、區政府對街鎮垃圾處置量的考核控制。

關于分類投放。各方建議進一步修改完善生活垃圾分類標準；明確分類收集容器設置的原則，既體現標準化、規范化要求，又考慮各類型小區的實際，體現因地制宜，給予基層更多的自主權，明確規定沒有相應的分類收集容器不得投放相應的垃圾；進一步明確物業服務企業履行管理責任人制度的保障機制，進一步明確界定物業的管理責任和居民個人的主體責任，明確區分物業服務企業作為管理責任人的指導監督責任與鄉鎮政府、街道辦事處、居委會的監督管理責任。

關于分類收集、運輸、處置。各方建議進一步對有害垃圾收集、運輸、儲存、處置各環節予以規定，細化對收集、運輸、處置單位的要求，明確不分類不收運制度中分類質量的評判標準等需要。

關于資源化利用。各方建議準確定位政府與市場的關系，加強規劃引領、政策激勵和產業扶持，協調解決資源回收利用過程中企業面臨的物流、場地、稅收、產品出路等實際困難；強調資源化利用要以無害化為前提，不得造成二次污染；重視循環產業的發展，對本市循環產業布局給予積極的立法導向。

關于社會參與與監督。各方建議完整體現政府層級監督、政府部門行業監督、基層自治組織自我監督、社會公眾監督、輿論監督等重要內容；充實各級政府及相關部門、社會組織、企業、學校、公共媒體等各類主體在宣傳教育方面的具體職責規定；進一步拓寬社會動員的覆蓋面，注重強化企業在組織動員、促進職工習慣養成中的責任和作用。

關于法律責任。各方建議進一步提高操作性和針對性，對個人的處罰一方面要根據垃圾分類工作的階段性特點，處理好行政處罰和宣傳教育的關系，加強正面的教育引導，另一方面要對發現機制、取證機制有所規定，完善執法機制，該處罰的時候要嚴格執法，體現生活垃圾強制分類制度應有的剛性。