高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)分析

李小剛

在現(xiàn)今高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)工作開展過程中，在工程項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)規(guī)劃討論分析、工程項(xiàng)目建設(shè)、工程項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)以及工程項(xiàng)目移交等各個(gè)環(huán)節(jié)都具有多種風(fēng)險(xiǎn)因素。特別是對(duì)社會(huì)資本投資方而言，在政府與社會(huì)資本合作工程建設(shè)環(huán)節(jié)，社會(huì)資本投資方需要承擔(dān)大部分甚至全部的高速公路建設(shè)項(xiàng)目的資金。因此本文根據(jù)筆者從事過的高速公路PPP項(xiàng)目，針對(duì)社會(huì)資本投資方資金投入風(fēng)險(xiǎn)因素特點(diǎn)方面進(jìn)行適當(dāng)分析。

高速公路PPP項(xiàng)目又可稱為Public—Private—Partnership模式，指在高速公路建設(shè)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)的模式。

自我國(guó)首例民營(yíng)資本以BOT方式建立的刺桐大橋至今，已有大量公路項(xiàng)目以PPP模式運(yùn)作。作為一種合作模式，PPP模式已經(jīng)并將持續(xù)對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是高速公路建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，分析應(yīng)對(duì)PPP在公路項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)已成當(dāng)務(wù)之急。雖然社會(huì)資本方獲得了相應(yīng)項(xiàng)目的管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是項(xiàng)目無追索權(quán)或有限追索權(quán)的形式，也為社會(huì)資本方帶來了較大的經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。因此對(duì)政府與社會(huì)資本方合作模式下的相應(yīng)社會(huì)資本方資金投入風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)分析具有非常重要的意義。

一、高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入風(fēng)險(xiǎn)因素特征

1.資源、資本等集成度高

在高速公路實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方合作模式運(yùn)行環(huán)節(jié)，其不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素在整體項(xiàng)目工程建設(shè)環(huán)節(jié)始終存在，如在工程規(guī)劃階段、工程建設(shè)階段、工程運(yùn)營(yíng)維護(hù)保養(yǎng)階段、工程到期交接階段等。同時(shí)由于整體高速公路實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方的合作期限，即特許經(jīng)營(yíng)期限一般不超過30年，投資規(guī)模大。在整體高速公路建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)過程中多個(gè)環(huán)節(jié)具有多種風(fēng)險(xiǎn)因素，其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素構(gòu)成關(guān)系較復(fù)雜，這種情景狀態(tài)下就對(duì)相應(yīng)高速公路建設(shè)項(xiàng)目主要投資者即社會(huì)資本方帶來了較大的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。

2.不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素構(gòu)成復(fù)雜

在高速公路PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方合作項(xiàng)目建設(shè)階段，其在不同的建設(shè)工程實(shí)施節(jié)點(diǎn)具有多種不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，且在工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施前期規(guī)劃及后期設(shè)計(jì)階段也出現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，最終在相應(yīng)高速公路建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素轉(zhuǎn)移情況。在運(yùn)營(yíng)階段不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移，促使PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本投資方聯(lián)合體成員中的財(cái)務(wù)投資人不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素也不斷上升，最終導(dǎo)致整體高速公路PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方整體合作期間不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素不斷增加。

3.不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素承擔(dān)主體風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任及訴求區(qū)別較大

由于不同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益起始訴求節(jié)點(diǎn)的區(qū)別，相應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方對(duì)待具體項(xiàng)目中不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素具有不同的管理措施。如項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)比較注重整個(gè)高速公路項(xiàng)目在具體社會(huì)區(qū)域運(yùn)行時(shí)的公眾效益或社會(huì)效益；而社會(huì)資本投資方更加注重整體項(xiàng)目建設(shè)即運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)自身收獲的經(jīng)濟(jì)效益。

二、高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)估

1.高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)模型應(yīng)用實(shí)例分析

某高速公路PPP項(xiàng)目全長(zhǎng)69 km，總投資約87億元。現(xiàn)對(duì)此次工程進(jìn)行中資金投入者不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了簡(jiǎn)單分析，具體見下文展開：

2.構(gòu)建高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)指標(biāo)體系

政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方合作項(xiàng)目評(píng)測(cè)機(jī)制指標(biāo)體系的構(gòu)建，主要是針對(duì)PPP項(xiàng)目中的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)態(tài)變化因素的分析。本文主要利用德爾菲不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素辨識(shí)處理的模式，從建設(shè)資金投入不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素、項(xiàng)目管理不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素、政策法律法規(guī)不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素、項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素等幾個(gè)方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方合作項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一分析。

政策法律法規(guī)不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素主要是在項(xiàng)目合作機(jī)制中，依據(jù)市場(chǎng)合作管理形式，結(jié)合復(fù)雜公共項(xiàng)目實(shí)施氛圍，進(jìn)行整體公共項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)的合理變化。若在項(xiàng)目建設(shè)期間出現(xiàn)資金投入者與其他方意見分歧的情況，則需依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)行業(yè)管理?xiàng)l例進(jìn)行統(tǒng)一管制；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方合作高速公路項(xiàng)目中的資金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，主要是對(duì)項(xiàng)目社會(huì)資本投資方資金投入者而言，其主要資金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)為通貨膨脹、利率波動(dòng)、規(guī)劃方案缺失、區(qū)域財(cái)政資金支付不及時(shí)、資金投入方無法選擇有充足資金支付能力的資金貸款方等；項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)主要是在工程項(xiàng)目建設(shè)期間，相應(yīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無法與項(xiàng)目沿線地方有關(guān)單位有效合理溝通，或者由于項(xiàng)目承包方管理能力等方面的原因，促使整體公共高速公路項(xiàng)目?jī)?nèi)部建設(shè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)與實(shí)際合作協(xié)議規(guī)定不符的情況，最終對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任、權(quán)力合理規(guī)劃造成了一定的阻礙。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素則是取決于該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間與同類業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為等現(xiàn)象

3.熵權(quán)系數(shù)法下的高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入評(píng)測(cè)機(jī)構(gòu)指標(biāo)體系評(píng)測(cè)分析

熵權(quán)系數(shù)的項(xiàng)目綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)測(cè)措施，主要是依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方在項(xiàng)目合作期內(nèi)，將整個(gè)項(xiàng)目開展期間項(xiàng)目不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素進(jìn)行權(quán)重分配，從而便于整個(gè)項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入不穩(wěn)定評(píng)測(cè)問題的有效解決。依據(jù)高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)資金投入標(biāo)準(zhǔn)，可將其內(nèi)部設(shè)置為獨(dú)立分割且永不交互的評(píng)價(jià)子模塊。然后將相應(yīng)模塊集合進(jìn)行統(tǒng)計(jì)類型分組，即為該項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方在合作期間的整體不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素集合。依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)合的基本理念可進(jìn)行相應(yīng)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)信息熵的收集。最后結(jié)合整個(gè)項(xiàng)目多級(jí)系統(tǒng)模塊綜合權(quán)重劃分，逐步進(jìn)行一級(jí)評(píng)測(cè)分析、二次模塊子集單因素評(píng)測(cè)分析，通過相應(yīng)模塊評(píng)測(cè)層次的逐步上升，獲得熵權(quán)系數(shù)下的高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入方面的不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素及其對(duì)相應(yīng)資金投入方整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益的影響程度。隨后可依據(jù)整體不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素量化分析數(shù)據(jù)，采用不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行具體不穩(wěn)定危險(xiǎn)事件概率、不穩(wěn)定危險(xiǎn)因素事件影響函數(shù)的對(duì)應(yīng)設(shè)置。

三、高速公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資金投入風(fēng)險(xiǎn)因素應(yīng)對(duì)措施

1.建立健全高速公路PPP項(xiàng)目的制度框架和法規(guī)體系

加快國(guó)家層面推進(jìn)立法工作，建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目的法律框架。建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，確保在項(xiàng)目的授權(quán)、設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)等各個(gè)方面。完善政策體系，各部門的法規(guī)政策需要相互聯(lián)系，相互銜接。制訂具體的操作指南，公路PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)操作流程需要“規(guī)范、公開、透明”，項(xiàng)目的發(fā)起、論證、合作伙伴的選擇、項(xiàng)目的組建、合同的制定與履行、收益補(bǔ)償機(jī)制的確立，都必須依法合規(guī)。

2.規(guī)范完善高速公路PPP項(xiàng)目合同的簽訂與執(zhí)行

建立合理公平的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在公路PPP項(xiàng)目中，有一部分風(fēng)險(xiǎn)是無法控制的。對(duì)于無法控制的風(fēng)險(xiǎn)，在簽訂合同的時(shí)候，就需要通過制度設(shè)計(jì)，在政府和民營(yíng)部門之間建立一個(gè)合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則。加強(qiáng)公路PPP項(xiàng)目的信用約束機(jī)制。在公路PPP項(xiàng)目中，至關(guān)重要的是參與各方的契約精神，必須無條件地尊重項(xiàng)目合同。在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，嚴(yán)格依照法律、合同行事，以保護(hù)合同各方的利益。

四、結(jié)語

綜上所述，高速公路PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，PPP模式的應(yīng)用，可通過規(guī)范透明操作、參與各方的契約精神等方式，提高整個(gè)高速公路公共建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行效益。同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目合作期間全過程可依據(jù)熵權(quán)系數(shù)的方法進(jìn)行PPP項(xiàng)目不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)測(cè)模型的構(gòu)建，通過對(duì)相應(yīng)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素的對(duì)應(yīng)分析，可為不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素防控措施的實(shí)施提供有效的依據(jù)。