新時代城鎮化進程中西北地區近郊失地農民利益訴求問題研究

陳琦

摘要：失地農民是我國在城鎮化進程中的特殊群體，其利益訴求的保障關系我國經濟發展、社會穩定的方方面面。本文以西北地區近郊失地農民為主要研究對象，對城鎮化進程中失地農民利益訴求問題展開研究，整理失地農民所反映的利益問題，提出相應的解決思路與對策，以推動和完善我國西北地區近郊失地農民利益訴求保障，從而促進我國小康社會的全面建成。

關鍵詞：城鎮化 失地農民 利益訴求

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）14-0034-03

進入新時代，全面建成小康社會是當前的首要目標，失地農民利益訴求問題成為影響我國治理現代化需要關注的重點。大量的近郊農民轉化為城鎮人口，在失去賴以生存的土地之后，成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的“三無”人群，游離于城鄉之間，成為新型弱勢群體。[1]嚴重影響了我國建成全面小康的進展。

一、失地農民利益訴求的維度考量

在改革不斷深化的今天，失地農民對于自身利益的愿景的廣度和深度都不斷擴展，更加重視個性的解放和合理的個人利益的追求。與此同時，階層之間的差距增加，處于弱勢的失地農民，其利益訴求更加多樣化、復雜化，在訴求內容方面，失地農民不再像過去那樣一味追求經濟利益的補償，而是開始關注自己的政治利益的維護與參與、社會生活、文化利益的要求和滿足。當前失地農民的利益訴求主要表現在以下幾個方面。首先，經濟利益訴求。失地農民的經濟利益訴求就是對自身經濟條件、經濟能力和經濟權益的憧憬與期許，是對于生活水平、就業保障、社會保障、合理的征地補償的期望，是其賴以生存的最基本、最重要的利益。作為社會的弱勢群體，西北地區失地農民經濟利益訴求的保障，是實現區域統籌的最基本、最重要的方面。其次，政治利益訴求。西北作為中國重要的邊陲地區，作為重要的民族聚居地區，政治穩定對于中國經濟發展、政治民主、和諧社會和小康社會的全面建成具有重要的意義。西北地區失地農民的政治訴求是相對較為樸素的，他們并沒有明確的政治利益訴求。對于失地農民，尤其是西北地區失地農民而言，其主要包括合理的征地知情權和參與權、民主監督村委會的權利、政治自由權利等。最后，文化利益訴求。經濟全球化的過程同時也是文化全球化的過程，農民在追求經濟利益的同時，也開始更為關注精神上的利益。但是在廣大西北地區，由于資源的分配不均，造成大多數西北農村教育資源的極度匱乏，主要包括子女受教育需求、農村文化基礎設施的建設、失地農民就業培訓的利益訴求。

二、彭家坪鎮近郊失地農民利益訴求問題調查分析

（一）物質生活

首先，就居住環境來講，調查中有81.5%的失地農民希望獲得一種“交通便利，方便日常所需物品的購買”的居住環境，而對于“環境優美，周圍生活娛樂設施齊全，住房面積大，居住環境安全，鄰里友好，一家團圓”這些要求也是呼聲較高，但是在實際生活中，這些失地農民有41.5%的住房類型為樓房，有50.8%的住房類型為磚瓦平房，還有7.7%的失地農民居住在土棚土坯平房中，所以造成有近30%的失地農民不滿現在的居住房屋，主要因素包括征地過程中補償的不合理，或者過渡期過長，過渡費的相對有限而造成無法選擇較好的出租房屋。同時，調查中有44%的失地農民對于當地的生態環境和衛生狀況表示不滿意，這是由城鎮化推進所帶來的外來人口和城鎮化所帶來的生態環境的破壞，造成失地農民對于環境的陌生感和歸屬感的缺失。其次，就收入、就業、日常經濟開支狀況來講，大部分的失地農民認為在失地后其收入是相對減少的，在失地前可以通過出租房屋、發展農村養殖、果蔬種植等方式來獲得收入，但是在失地后由于自身就業條件的限制，造成農民收入的單一化和減少，導致大量的失地農民出現“提早退休，每天曬太陽”的局面。[2]在就業問題上有82.1%的失地農民希望可以通過政府的引導實現再就業。在日常的開銷方面，有62.1%的人認為，當前的低收入抑制了家庭消費，影響了人們的生活水平。

（二）社會公共服務

社會公共服務是關系到民生建設的重要部分，是政府部門具體體現其執政能力和辦事能力的重要表現，涉及交通、醫療、養老等眾多方面。走訪中，許多農民表示，在城鎮化的進程中，由于社區建設、工廠建設造成的交通堵塞、主干道環境問題和大型車輛的通行以及紅綠燈的設置不到位而給人們的日常生活增添了交通隱患。同時，針對當地的基礎設施建設，有近70%的農民說當地沒有相應的公共基礎設施供民眾使用。就醫療服務方面，在問及社區醫療人員的就診態度時，60%的農民給予認可，但也有30%的農民認為在就醫過程中有些醫療人員態度較為惡劣。而對于當前的社會保障制度的滿意度調查中，30%的農民認為鄉鎮對于這一問題的詳細說明較少，具體的實施流程不清晰，看病報銷流程過于繁瑣，有一些農民表示地方村委保障金發放滯后，希望鄉鎮行政人員杜絕表面工作，切實為農民利益著想。精神生活方面，近50%的失地農民認為教育是改善家庭物質生活的重要方面，70%的農民表示當地的城鎮化速度在加快，但是相應的文化建設相對落后，大部分村民表示當地從來沒有組織過文藝匯演或者是文化宣傳教育，大家普遍希望政府可以彌補這一方面的缺失。

三、西北地區近郊失地農民的利益訴求問題

（一）在經濟利益訴求方面

失地農民在完全失去土地后，其生產方式、生活方式、家庭消費支出結構都發生了明顯的變化，有學者從2007年開始對于甘肅6個縣的失地農民生活水平的變化進行了為期兩年的調查，結果表明34%的失地農民收入水平較之以前略有下降，在征地前失地農民年人均收入為2139元，在征地后2128元。[3]對于相當一部分農民而言，失去土地就相當于失去了低成本的生活方式所依托的庭院經濟，然而，轉變為失地農民后，其生存形式向城鎮居民轉變，潛在的生活成本增加。第二，征地后的失地農民就業保障和穩定的收入來源問題。根據《中國統計年鑒》公布的數據，在2014年因為城鎮化建設而失去土地的農民達到了216萬，而通過政府就業保障重新獲得就業的農民數量為27.8萬人，從整體上來看就業保障覆蓋面為 12.87%。[4]失地農民最大的困難是失地以后也就失去了最基本的收入來源，其生活保障出現了危機，加上西北地區社會政治經濟發展慢，城市規模較小，第二、三產業結構不合理，能為失地農民提供的就業崗位有限，所以征地后的就業保障和穩定的收入來源就成為失地農民的又一經濟利益訴求。最后，合理的社會保障。由于失地農民在失地后就業和再就業困難，失地后，失地農民的收入明顯下降，反之，生活消費卻有所增長，造成生活質量下降，這是牽動失地農民的一個重要問題，因而也是其重要的利益訴求。[5]

（二）在政治利益訴求方面

第一，農民在土地征用中的知情權與參與權問題。農民問題的實質是權利上的問題，現代社會公民有無權利是衡量一個國家民主發展的重要標志。失地農民作為征地的首要利益相關者，應該在征地中保有知情權和參與權。第二，平等的話語權。事實表明，失地農民利益訴求的產生、利益訴求表達得不到及時有效的回復的重要原因就在于失地農民與地方基層政府沒有達成平等的對話權，這一方面是由于失地農民自身政治認識不夠，另一方面則是由于地方政府沒有建立有效的訴求機制。在這一過程中，失地農民和地方政府處于話語平等的兩極，這種政治話語權上不平等的“剪刀差”使得失地農民無法通過平等的民主協商實現自身的利益訴求。

（三）在教育文化利益訴求方面

第一，就業創業指導培訓問題。失地農民一般年齡偏高，文化水平較低，這就使得他們在失地之后由于自身能力的缺乏而無法實現再就業。事實上，加強對失地農民的就業培訓，不僅是解決失地農民生存問題的重要手段，也是社會穩定、發展、實現教育公平的重要內容。第二，文化生活需求的滿足程度。失地農民文化生活需求的滿足有利于實現失地農民自身文化素質的提升，有利于在城鄉一體化過程中的社會文化軟實力的提升。當前，農村農民文化權利保障存在著農村文化基礎設施落后于經濟發展的需要、農村文化設施建設落后、不能滿足農民需要和農村公共文化設施利用率低等問題，盡管這一利益訴求并未像經濟政治利益訴求那樣明確、強烈，但隨著多元社會文化的發展，失地農民的文化利益訴求正在由隱性向顯性轉變。

四、改善我國西北近郊失地農民利益訴求問題的建議分析

現階段中國特色社會主義建設進入新時期，堅持新型工業化、城鎮化與農業現代化同時推進是我國全面建設小康社會的關鍵所在，西北地區近郊失地農民利益訴求問題的解決更是關系到2020年全面建成小康社會是否實現的重要指標，是各省各地區扶貧工作的組成部分。

（一）有序推進城鎮化、城鄉一體化的建設

城鎮化的推進要堅持以人民為中心的發展理念，城鎮化是農業人口向城鎮轉移的過程，這一過程并不是人口的簡單遷移，應該因地因城制宜，要合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，把創造公平機會、增進人民福祉作為加快新型城鎮化發展的出發點和落腳點。要注重增強城鎮對失地農民的實際有效接納能力，著力解決人口、勞動就業和社會保障滯后于土地城鎮化問題，讓失地農民享受到即征即補，切實保障失地農民的生活。同時，逐步統一城鄉市場體系，平衡城鄉居民土地征用、征收的補償差別，推動城鄉公共服務均等化是當前解決失地農民利益訴求問題的一個重要環節，尋求消除城鄉二元結構體制造成的城鄉居民長期的心理、觀念等差別，消除失地農民對身份認同的模糊，促進角色轉換。

（二）完善農村集體土地產權制度和征用制度

土地制度不僅事關農民與土地的關系，關系到農民對土地的依附程度，也直接關系到農民的生活境遇。失地農民問題不僅與征地制度的不完善有關，而且與農村集體土地產權制度有關，所以一方面必須解決農村集體土地產權歸屬在法律上的規定看似具體、清晰實則抽象、模糊不清的問題，解決農村集體土地產權歸屬在事實上存在的產權主體虛置卻又多元的問題，讓農民獲得在征地時的談判博弈的權利。另一方面，明確征地目的，約束土地征用，消除關于征地目的的立法模糊，統一法律規制，在“公共利益需要”的條件下進行征地。

（三）消除失地農民利益訴求產生的權利貧困

首先，落實失地農民的知情權。失地農民的征地過程中的知情權的缺失對于失地農民利益訴求問題的產生、表達和回應有重要的影響。賦予失地農民知情權有利于在征地過程中農民的參與權與監督權的實現。而大量的事實表明，由于農民征地知情權的缺失，導致其不能維護正當利益不受侵犯。所以，應當完善相關的法律法規，切實保障失地農民的知情權，制定相關的懲戒辦法，維護好農民的合法權利。其次，落實失地農民的監督權。就征地而言，許多地方政府征地過程中并沒有完善的監督體系，導致失地農民監督權缺失。所以，要增強征地過程的透明度，加強立法，細化具體監督流程，增強監督的可操作性和渠道的廣泛性。

（四）建立健全失地農民社會保障制度

失地農民社會保障是農民在失去土地之后的生活保障。當前，對于失地農民社會保障制度主要包括最低生活保障、養老保險制度以及醫療保障制度等，其在于保障農民的最低生活水平，實現“老有所養”“病有所醫”。[6]但是在實際過程中，一些關于失地農民的政策存在著很多誤區，因此政策的制定應該更加規范化，對于保障的對象、范圍、資金來源、使用、監管等作出明確的規定，切實保障失地農民的基本需求。從立法層面上來講，社會保障問題沒有針對性的法律條文，這就造成了失地農民社會保障的合法性和針對性不足。[7]因此，在建立健全失地農民社會保障制度的同時，必須加強相應的法律體系的保障。

（五）實現失地農民利益訴求的有效表達

當前西北地區失地農民利益受損的重要原因就在于失地農民利益訴求的表達機制還不完善，加劇了利益問題矛盾的激化，嚴重影響了失地農民生活，更加影響了社會的穩定和諧。所以，首先必須提高失地農民的文化水平，增強失地農民維權意識和利益訴求表達的主觀能動性；其次，賦予落實失地農民的話語權，使其得到及時有效的回應；最后，完善利益訴求表達機制，暢通表達渠道，創新利益訴求表達途徑與方式。城鎮化是我國經濟社會高速發展的必由之路，同時，失地農民問題也成為歷史的必然。西北地區近郊失地農民問題有其特殊性，必須以當地的實際為出發點，才能解決好城鎮化進程中的失地農民問題。

參考文獻：

[1]高緒海.當代失地農民利益訴求機制研究[D].山東大學，2013.

[2]王暢.城鎮化進程中失地農民利益保障問題研究[D].浙江大學，2014.

[3]鄭濤.城鎮化進程中失地農民利益訴求問題研究[D].華東師范大學，2013.

[4]梁昊.城鎮化路徑下失地農民的就業保障問題與政策探析[J].改革與戰略，2017（1）.

[5]邵彥敏，陳肖舒.共享發展與失地農民社會保障[J].學習與探索，2017（2）.

[6]江秋鳳.我國農村土地制度改革下的失地農民生活保障[J].農業經濟，2017（7）.

[7]鄭坤.用法律守護失地農民的利益[J].人民論壇，2017（5）.

責任編輯：孫瑤