世行營商環境報告的啟示

吳祖強

2017年7月17日，在中央財經領導小組第十六次會議上，習近平總書記要求北京、上海等特大城市要率先加大營商環境改革力度。總書記點名北京、上海，與世界銀行的《全球營商環境報告》不無關系。《2018年全球營商環境報告》表明，我國營商環境水平在全球190個經濟體中排位第78名，遠落后于新加坡、韓國、日本，甚至落后于俄羅斯、墨西哥、越南。世行營商環境評價，是選取一個國家代表性城市的數據決定該國排名。中國的排名由北京、上海兩個城市的數據組成，上海的權重為55%，北京為45%。優化北京、上海的營商環境對提高我國的國際排名作用直接、意義重大。

對標國際最高標準

當前維系我國經濟高速增長的人力、土地、資源等成本優勢已逐步喪失。要實現由高速度增長向高質量發展的轉變，亟需確立新的競爭優勢。確立新優勢的一個重要手段就是降低體制成本，優化營商環境是其中應有之義。營商環境，反映的是一個區域的行政監管、市場體系對于經貿活動的便利性，既包括法治化程度、國際化水平，也包括市場競爭的公平性和市場服務的效率。

習近平總書記指出，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。為貫徹習近平總書記的重要指示精神和黨中央、國務院決策部署，上海提出了《著力優化營商環境加快構建開放型經濟新體制行動方案》。方案提出優化營商環境工作的首要原則是對標國際最高標準。

什么是國際公認的最高標準？國際上對營商環境的評價有多種指標體系，如聯合國貿易和發展會議發布的《世界投資報告》、瑞士洛桑國際管理學院發布的《全球競爭力報告》等，影響大、受到廣泛認可的是世界銀行營商環境評價體系。世界銀行從2003年起發布《全球營商環境報告》，穆迪、標普、世界經濟論壇等重量級國際機構經常引用這份報告的分析和結論，對全球投資者預期和資本流動帶來實質性影響。為加強對國際資本的爭奪和樹立良好形象，許多發展中國家積極對標。在普京直接過問下，俄羅斯成立了營商環境監管改革委員會，借鑒世行評價體系指導國內改革，排名從2017年的第40位提升到2018年的第35位；莫迪提出2019年印度排名要提升到第50位，并要求總理辦公室督辦。對此，李克強總理指出，許多國家在優化營商環境方面展開競爭，我國這幾年推進“放管服”改革力度是大的，但仍有很大改善空間。

這是—份怎樣的報告？

世界銀行于2001年成立營商環境（Doing Business）小組研究制定營商環境指標體系，就一個國家或者地區各種監管制度對企業行為和經濟結果產生的影響進行量化的評價。評價的核心在于反映保障企業建立、運營和發展的制度環境，重點是營商的便利性、效率、成本和市場環境的公平性，針對的對象是中小型企業。

就目前的世行營商環境報告來說，評價指標體系圍繞企業生命周期的5個階段，由11項一級指標和43項二級指標組成。如開業階段2項分別是開辦企業、勞動力監管；建設階段3項分別是辦理施工許可、獲得電力、登記財產；融資階段2項分別是獲得信貸、保護少數投資者；日常運營階段2項分別是納稅、跨境貿易；容錯處理階段2項分別是執行合同、辦理破產。目前，勞動力監管沒有計入評價分數。

上述指標可以分為兩類。一類是反映監管過程的復雜程度和費用支出，如一級指標“開辦企業”包括辦理程序、辦理時間、費用、最低注冊資本金等4項二級指標；一級指標“納稅”包括納稅次數、納稅所需時間、總稅率、稅后實務流程指數等4項二級指標。另一類是反映法治保障程度，如一級指標“保護少數投資者”包括信息披露指數、董事責任指數、股東訴訟便利指數、股東權利保護指數、所有權和控制權保護指數、公司透明度制度等6項二級指標；一級指標“合同執行”包括解決糾紛的時間、解決糾紛的成本、司法程序的質量指數3項指標。

為了確保各經濟體之間的數據可比性，指標的評價是根據有特定假設的標準化案例的場景設計的。如一級指標“辦理施工許可”是以新建一個用于儲存一般物品的地上兩層標準倉庫為例，評價辦理許可所需手續、時間和花費以及建筑質量控制指數等4項。2018年度報告中，該指標中國排172名。差距較大的是程序和耗時，上海需要22個程序耗時274天，北京需要22個程序耗時208天，而新加坡是9個程序48天，紐約是15個程序89天。一級指標“獲得電力”是衡量一個企業為其新建倉庫獲得永久電力連接所需要手續、時間和成本。2018年報告中，該指標中國排98名，差距較大的是耗時和成本。上海耗時145天，成本（按經濟體人均收入的百分比計算）為390%，北京耗時92天，成本為392%，而新加坡是30天和25。8%，紐約是60天和14%。

尤其需要關注的是世行的評價方式：一“問”二“查”。“問”是通過向律師、會計師、建筑師等專業機構人士以及中小企業主發放問卷等形式測評企業對營商環境的實際接受情況，“查”是查閱每一個指標涉及的法律法規或政策文件，了解有關監管制度應用情況。

啟示

一、優化營商環境要以改善企業實際感受為抓手

營商環境的好壞，不是政府自己講做了多少工作，而要從企業實際獲得感來評判。以行政審批為例，存在重數量、輕質量現象，已取消、下放的審批事項“含金量”不高，一些審批事項名義上取消，但會在其他方面改頭換面出現，或以“備案”之名行審批之實；辦理同一事項存在各地區審核口徑不統一、申請資料未公開要求實際上卻另有要求，導致申請人反復“跑腿”。所以，評判角度的改變，要求我們制定政策、設計程序要樹立結果導向，著力解決政策制定與企業需求不對接問題，而不是從方便自身管理出發。要對標國際上營商環境處于先進水平的經濟體企業辦事流程中辦理環節、辦理時間、辦理材料、辦理費用等事項的水平，大幅減少我們的辦事環節、時間、費用；健全網上審批流程，強化數據共享和協同應用，讓數據多跑路、百姓少跑腿，讓企業得到切實的便利和實惠。

二、優化營商環境要以改革營商政策規則為基礎

政策規則是否透明、是否明確，直接影響投資者對風險的認定。穩定、規范、可預見、透明度高的規則體系，是營商環境的基礎。要根據優化營商環境的要求，清理、修改完善相關法律法規規章和政策性文件；加快推進“放管服”改革，只有市場解決不了或解決不好的問題，才是政府的事。“放”要更徹底、更到位。凡是市場能自行調節的就放給市場，凡是社會組織能自律管理的就放給社會，凡是基層管理更為方便有效的就放給基層。“管”要更科學、更高效，要以事中事后監管為原則、事前審批為特例，對市場、企業、社會的服務更精準、更貼心，對新產業、新業態、新模式的服務要更包容、更及時。

三、優化營商環境要以發展專業服務業為支撐

2017年，中方向世行專家組提供了80多項最新改革舉措的材料，但是一大半沒有被評估報告吸收，其中一個重要原因是企業調查反映不了解、沒享受。小微企業、民營企業反映不了解政府政策的現象更為普遍。眼下救急當然可以組織對中小企業、律師事務所、會計師事務所、建筑師事務所等開展專題培訓，提升法律法規政策的知曉度，緩解信息不對稱問題。長久之計則是發展與企業服務、創業孵化有關的專業服務業。企業開辦需要辦理的各種事務，在營商環境較優的國家地區普遍由律師代理，在國內則主要由企業自己做，要一個初創企業的人清楚掌握企業開辦各種事務幾無可能，多費周折也就司空見慣了。要大力發展與企業服務、創業孵化有關的專業服務，由專業人士、專門機構為企業在開辦、生產、科研、市場營銷、財務管理、知識產權、標準化以及獲得投資等領域提供全過程服務，幫助企業家、創業者節省時間、少走彎路，既營造創業者聚集效應，又解決信息不對稱，合理分攤創業成本和創業風險。（作者系市人大代表，市人大財經委副主任委員）