面向戰略實施的獨立學院財務治理結構研究

許德芳 姬宇

【摘 要】 財務治理結構對獨立學院的發展和壯大起著至關重要的作用。文章首先分析了獨立學院財務治理中的預算不合理、產權關系混亂等問題；然后根據問題產生的原因和改進措施，結合財務管理中的問題和獨立學院的發展情況，并參考西方私立院校的財務治理結構，設計了一種面向戰略實施的獨立學院的財務治理結構。新治理結構在原來董事會的基礎上設立教育投資公司，完善了現在獨立學院管理中的產權問題；董事會下設立各種委員會，解決財務風險問題和預算問題；學校內設立監督委員會，解決財務監督問題等。最后舉例闡述了新的財務治理結構的使用方式，為獨立學院財務治理結構建設提出一種思路。

【關鍵詞】 戰略實施； 獨立學院； 財務治理結構

【中圖分類號】 F275.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）16-0127-04

一、引言

獨立學院是我國高等教育體制改革中新出現的辦學模式。2003年，教育部印發《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（教發〔2003〕8號文），首次提出了“獨立學院”的概念。獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦實施本科學歷教育的高等學校。2008年，教育部又發布了《獨立學院設置與管理辦法》，提出獨立學院要獨立辦學的要求，獨立學院從此進入獨立辦學的新時期。獨立辦學給獨立學院帶來新的發展機遇，并進入快速發展階段[1]。快速發展的同時也對學院財務治理結構和治理方式提出了新的要求。

財務治理領域，國內財務界最早接觸、認識并加以研究的是財務治理結構問題。財務治理結構是治理結構的一個重要分支，是在“效率與公平的前提下，對各相關利益主體的權力、責任和利益進行相互制衡的制度安排”[2]。公司財務治理起因于產權分離，其核心是試圖通過控制和激勵等措施，解決公司所有權與經營權分離后所產生的種種問題，合理的財務治理結構能夠使得治理結構中權、責、利三者相互協調、制衡，能在宏觀上對財務關系進行指導、監督和控制，形成有效的財務激勵約束機制。財務治理作為企業的根本性制度安排，主要通過分配制度、籌資制度及投資制度等方式實現治理目標[3]。郭復初首次系統地提出了財務機制的概念、內涵等問題[4]。財務基礎機制包括主體、動力和制衡三大機制，分別與治理結構中的財務決策機制、財務激勵機制和財務約束機制相互對應，內在統一。林鐘高[5]認為，財務治理結構實現的前提是：界定清晰的財務主體，建立與激勵約束相容的機制。具體涉及到的財務治理機制有：制度激勵機制、外部市場評價機制、聲譽機制。龔洪文[6]認為，財務治理結構主要研究財務利益機制和財務管理機制。從財務利益機制角度看，企業財務治理要回答的問題是，什么樣的財務制度安排最有利于確保投資者在企業中的資產得到應有的保護和獲得合理的投資回報；從財務管理機制來看，企業治理結構要研究的是，應當如何構建企業內部的財務活動領導體系，以確保企業的關鍵財務人事安排和重大財務決策的正確有效[6]。

以上觀點主要從內容構成角度對財務治理機制進行了總結，但針對性、系統性并不強，并沒有突出財務治理機制的內在特點，也沒有對獨立學院這種既有私立性質，又兼有社會服務職能的部門進行分析。獨立學院作為民間出資組織的高校組織，其財務治理結構與企業治理結構具有很多的相似之處，其財務治理結構可以借鑒企業財務治理結構的優點。《民辦教育促進法》及其實施條例又賦予獨立學院非營利性、民間性和公益性的特征，決定了獨立學院不同于普通的企業組織，所以獨立學院的財務治理結構也不能簡單地根據企業的財務治理結構建立，而需要根據自身特點和不同發展階段的需求，建立一種適合獨立學院自身特點的財務治理結構。

獨立學院的財務部門在獨立學院的不同發展階段需要有不同的關注重點。在學院初創期，財務部門要重點關注籌資管理，賬務的規范性，籌資的額度、成本和期限，以保證在建設初期能夠有穩定的資金流，保證各項硬件設施能夠順利建設和引進。在學院規范期，財務部門要重視投資管理，重預算，對學院資金進行有效的資源配置。在學院特色期，要重視運營管理；需要基于客戶導向、業務驅動的財務支持原則，進行全面預算；采用管理會計原理，確保學院戰略實施，推動分院授權及學院績效考核。總之，財務要面向未來，進行資源規劃，所以建立一種面向學院戰略實施的獨立學院財務治理結構，對于獨立學院的順利發展壯大及戰略目標的實施具有重要的意義。

二、現階段獨立學院財務治理中的問題

（一）產權關系混亂

獨立學院的辦學模式和投資主體多元化，注定了獨立學院產權關系復雜。學院、合作高校和投資集團的財務關系復雜，并且缺乏相應的法律法規依據，如果不能妥善處理，將引起產權糾紛，影響獨立院校的發展。這是現存獨立學院治理結構中第一個重要問題。產權關系不明晰，導致的結果是決策權的不明晰，多投資主體都想制定利于自身的政策，導致各方內耗嚴重，即使勉強推出的政策，在執行過程中也會出現多重阻力，導致政策不能嚴格執行，影響執行效果。

（二）預算不合理不規范

目前獨立學院預算管理體系不健全，大量存在“重決斷，輕預算”的現象，對預算的管理不夠，執行力度不夠[7-8]。領導對預算的重視不夠，沒有從全局和戰略的角度進行財務預算，預算重視短期利益，而忽視長期預算，具體體現在專業設置急功近利等方面，缺乏長期的專業預算。例如在師資力量和教學設施不完善的情況下就急于申請市場熱門的專業，造成大量的人力、物力資源浪費，對原本就緊張的師資力量造成影響。

（三）財政資金來源單一，缺乏財務風險意識

獨立學院按照民營機制運營，如何鼓勵社會資金投入，如何進行投資回報等都缺少可借鑒的經驗。在我國捐贈制度不完善的情況下，獨立學院的資金來源主要來自學生收費和銀行貸款，其中學生收費為主要來源[9-11]。所以招生生源成為制約學院發展的瓶頸，一旦招生不足，或者一部分學生不能按時繳費，則學院財務將受到嚴重影響。另外學院為了多招生，就需要大量地擴建教學、住宿設施，需要從銀行貸款，也給學院的發展帶來潛在的風險。

（四）收益分配無標準

獨立學院的收益如何分配關系到各投資方的切身利益，也關系到學院的長久發展。某省《民辦高校財務管理制度》規定出資人可以從辦學結余中取得合理的回報，計提比例最高不超過同期銀行一年期貸款利率兩個百分點。但是現實情況是高校以合資辦學的名義直接從學費中列支一部分，而投資企業則基本無分配，造成企業后續投資積極性不高[12]。

（五）財務制度不合理不規范，缺乏必要的監督，財務決策效率低下

獨立學院是一種新的辦學模式，雖然發展已經有十幾年的時間，但卻一直未出臺相關的財務政策。一部分獨立學院采用高校會計制度，部分采用民間非私營組織會計制度，但是這些都與獨立學院的辦學特點不符，并且大多數都沒有建立相應的財務監督機制，或者監督機制流于形式[13]。內部審計制度、外部財務監督和社會審計監督制度等都不完善，容易造成腐敗和財務決策失誤。

（六）部分遺留家族式管理問題，校長負責制形同虛設

在2004年教育部8號文件的監管下，大部分的獨立學院建立了自己的院長負責制治理結構。但是在實際的執行過程中，少數獨立學院的投資者對學校的話語權還是過大，或者投資者以任命學校領導的方式指定其近親或朋友為代理人。代理人在學院中與院長關系緊張，并身居要位，對學院的獨立運營形成不良影響；并且對財務審批權緊握不放，嚴重干擾學院正常的財務活動。

綜上所述，獨立學院財務管理的問題，可以歸結為財務治理結構不完善，可以從以下四個方面進行調整。一是解決多投資者之間的產權關系問題，讓獨立學院能夠有獨立的發展目標和發展規劃，減少不必要的外部干擾[14]。二是必須加強預算管理，在普通預算的基礎上，重點項目重點預算。在年度預算的基礎上，增加面向學院戰略實施的預算，面向未來進行資源規劃。三是資金來源必須從以學費為主轉向多渠道獲取，增加融資途徑，提高資金的利用率，增強自給自足的能力[15-16]。四是重視運營管理，根據學院的戰略實施進行整體資源規劃。五是加強院長財務話語權，使獨立學院辦學真正走向獨立。以上的問題歸根結底是沒有一個完善的財務管理制度。只有制度建立好，每個崗位才能各司其職，發揮最大的作用。

獨立學院以培養應用型人才為導向，雖不以營利為根本目的，但是資金實力對一個學校的發展是舉足輕重的，所以要全面規劃學院未來的發展方向，在財務戰略上做出相應對策，制定良好的財務治理結構。

三、面向戰略實施的財務治理結構建立

獨立學院財務治理結構可理解為：以融資結構為基礎，以投資管理為保障，以預算為基本紐帶，在股東和董事會為中心的共同治理理念的指導下，通過財權的合理配置，合理地安排公司財務的決策權、執行權和監督權，形成有效的財務激勵與約束機制，實現相關者利益最大化和學院決策科學化的一套制度安排。民營本科院校在我國實行時間只有短短的十幾年，但在西方國家已經實行了上百年，美國高校的治理結構最有代表性的是其董事會制度[17]。所以其民辦高校的財務治理結構對我國獨立院校具有一定的借鑒意義。教育部第26號令《獨立學院設置與管理辦法》要求“獨立學院設立理事會或者董事會，作為獨立學院的決策機構……，獨立學院院長負責獨立學院的教育教學和行政管理工作”。治理結構為董事會領導下的院長負責制。本文結合現在獨立學院財務管理中的問題以及西方國家民辦高校治理結構中的優點，設計出一種面向學院戰略實施的財務治理結構，如圖1所示。

（一）成立教育投資公司運營獨立學院

獨立的法人財產權是獨立學院財務管理的前提條件，也是任何財務治理結構運行的基石。為防止出資者與獨立學院產權不明晰的現象，成立教育投資公司，將獨立學院作為教育投資公司的項目運作，保障獨立學院的獨立法人地位。投資公司除運營獨立學院，還進行與教育相關的裝修、餐飲、咨詢、培訓、文化、信息化等服務。為獨立學院提供源源不斷的后備資金。獨立學院、母校和投資公司之間獨立核算，每年獨立學院在盈利中一次性付給母校和投資公司固定比例的費用，母校和投資公司其他時間不能再插手獨立學院的財務工作。

教育投資公司負責為獨立學院進行多渠道融資，并且將融到的資本投入獨立學院的發展中，以解決獨立學院資金來源單一的問題。融資決策由董事會表決通過，由其董事會下的戰略投資委員會負責實施。

（二）董事會負責學院總體決策

為防止學院的決策中投資者權力失衡，形成家族一言堂，教育投資公司委托董事會負責學院總體決策，董事會擁有最高決策權。董事會的具體成員應包括母校代表、師生代表、知名校友、地方經濟權威人士。鑒于教育事業的特殊性，董事會中采用獨立董事制，獨立學院的董事會獨立董事比例要高于其他類別的公司，以保障具有足夠的表決權來制止公司做出有損于公眾利益的舉措。獨立董事必須是有豐富經驗的專家，以便于更好地進行決策監督和制衡。

（三）科學專業的發展財務委員會輔助董事會

為使董事會的決策更加科學化和專業化，董事會下設立各種委員會。

預算管理委員會，完善以董事會為核心的學院財務決策機構。預算管理委員會主要由董事、院長、人事處處長、分管財務的副校長和財務總監組成。預算管理委員會職能包括：（1）審核各部門提交的預算方案，協助院長進行財務決策，學院所有部門的預算，投資相關的財務決策都必須由預算管理委員會審核才能通過。（2）根據學院的總體發展規劃和學校各部門提供的預算方案，編制學校未來3—5年和當年的預算。（3）負責學校財務政策的統一，對全局性的投資、籌資、支出項目的決策。

預算應該按照“統一領導、保證重點、效益優先”的原則進行，實行全面的預算管理，將整個學院的收支都作為預算管理對象。預算按層級劃分，統一制定預算管理制度，由預算管理委員會組織和監督各部門的預算執行情況。

戰略規劃委員會由董事、院長、辦公室主任、教務處處長和學生處處長等組成，負責學院的戰略決策和資源獲取，負責實施由教育投資公司制定的融資計劃，負責制定學院計劃，以及目標、績效的下達等決策。讓全校師生明確學校的發展方向，有利于提高學院的凝聚力，也利于預算管理委員會根據規劃進行預算管理。

薪酬與績效考核委員會，由院長、分管財務的副校長、人事處處長及財務處處長組成，負責學院各級別員工的薪酬和工作量制定，并負責各崗位的業績考核目標制定。

通過設置各委員會，使董事會的決策能夠更加專業化，在決策制定過程中防止各學院各部門相互推諉和扯皮，提高決策效率和決策的全面性。

（四）院長作為法人代表全面負責學院活動

院長作為學院法人代表，由董事會委托，全權負責學院的各項活動，包括財務活動，直接向董事會負責，實行董事會領導下的院長負責制。獨立學院的院長也要選擇懂財務知識、有管理經驗的人員擔任，不能聘任只有學術能力而無管理和財務能力的學者擔任院長職務。

（五）實行財務總監制度，完善學院財務執行機構

設置財務總監，完善董事會制度下的學院財務治理執行結構。財務總監必須熟悉企業和高校雙方面的財經業務，全面負責學院的財務管理工作，直接對董事會負責。財務總監嚴格執行董事會的財務政策，對內主管全院財務相關部門工作，包含財務、資產管理和招標采購中心等部門；對外代表學院處理同當地財政、教育、稅務、市場監管、銀行等部門的經濟關系，確保學院各項經濟工作健康、有序開展。

（六）財務監督委員會全面監督學院財務活動，保證利益相關者權益獲取

成立財務監督委員會，完善董事會制度下的高校財務治理監督結構。財務監督委員會由教工代表、學生代表、各職能部門、專業的教師代表、社會捐贈者代表及銀行代表等構成。財務監督委員會的主要職能包括監督財務決策機構和執行機構的財務活動，定期審核學院的財務支出狀況，并將之與學院各部門的發展規劃及財務預算進行比較，發現其中不合理或者不到位的地方，提交財務總監，要求改進。財務監督委員會促使學院建立公開、透明的財務信息披露系統，保證所有的利益相關者公平地獲得真實、準確、完整、及時的財務信息，可以保障學院教師、學生、其他教職工的權利，使學院的財務監督工作更加獨立有效。

特別是教工代表和學生代表作為獨立學院財務治理結構中的核心利益相關者，需要在監督委員會中擔任主要職務，切實保障學院的預算，保障自己的核心權益。現階段獨立學院在硬件投資上的預算遠遠多于教師發展方面的投資。學校注重教學硬件設施和軟件的購買，但是不注重教師的個人素質發展，在教師培訓和進修上預算太少，各種科研項目因為經費無法保障而不能順利完成，阻礙了教師的晉升和發展。長此以往，由教師及其教學成果提供的無形資產增幅緩慢，學校的綜合競爭實力將難以得到提高。而學生更是學校預算管理中的弱勢群體，所有的預算都無法參與，也無從得知，所以為保證教師和學生的核心利益，需要在財務監督委員會中為教師和學生代表保留更多的話語權。

（七）財務處負責校內財務活動具體實施

財務處內設立結算中心、資金中心、管理中心和審計中心。結算中心負責校內出納、會計事務。資金中心負責籌資、投資及全面預算。管理中心負責專員制的業務單位的預算分析與績效。審計中心負責定期審計校內各單位的財務支出情況，進行內部風險控制。財務處聘請專業的財務人員，最好是同時具有公立單位和私營企業相關經驗人員。為保證財務人員的素質能夠滿足獨立學院的財務管理要求，需要對財務處的人員定期進行培訓，使其具備獨立院校獨特的財務管理知識。

現階段，獨立學院的二級學院領導財務權力較小，大部分財務活動都需要院領導直接審批。財權集中好處是利于學院領導集中管理學院資金，但不足之處就是二級學院的教學行為也受到了相當的限制。所以在以后的發展中需要逐步擴大中層領導的財權，才能讓中層領導更好地領導各二級學院的發展。

四、面向戰略實施的獨立學院財務治理結構應用

（一）企業戰略目標與預算的對應關系

面向戰略實施的獨立學院治理結構實施過程中，重點是如何把企業戰略轉化為一個個目標，然后對小目標進行預算。

如圖2所示，戰略上，首先將企業戰略轉化為戰略目標，再轉化為每個指標在特定時期內要達到的目標；然后將人力資源、財務投資計劃轉化為預算；最后計劃執行后，根據計劃執行情況進行預算分析反饋、戰略研討。在預算上，步驟如圖2灰色所示，第一步財務部門根據學院戰略，設置財務擴張和提升目標；第二步根據財務目標分配需要的財務資源；第三步將人力資源、財務投資計劃轉化為預算；第四步執行預算；最后一步根據預算執行情況進行預算分析反饋和戰略研討。整個過程將學院的戰略目標和預算緊密結合，每一步的資金都能實現效用最大化。可以最大限度地用好學院的資源，并且使學院的發展目標更加明確。

（二）面向戰略實施的財務治理結構的實施示例

在獨立學院的實際運營過程中，面對具體的問題，可用表1所示的方法進行戰略目標和財務目標的統一。表中采取前文介紹的面向戰略實施的財務治理結構進行財務預算，能夠使各項工作取得更好的效果。

五、結語

獨立學院經過十幾年的發展已經初具規模，也取得了一定的成就，但是以后如何發展，如何用有限的資金實現更大的目標還是擺在獨立學院面前的一個大問題。獨立學院財務治理結構只有與學院戰略相結合，才能最大限度地發揮學校財務效用，財務治理結構中的各部門從上到下各司其職，通過合理的人力、物力和財力的有效分配，保障企業戰略和計劃的協同實施，才能為社會培養更多的有用的人才。

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