英國住房保障制度與時俱進新發展

王志成

總體看來，BHSS的主要政策特點有以下幾個方面。

一、住房保障法規政策特點

在不同的歷史時期，英國住房保障法規所形成的具體政策與制度的目標并不完全相同。但從整體上看，英國的住房保障政策與制度的改革可以簡單地歸納為：從由政府直接投資建造住房發展到通過市場機制，解決住房問題，其法規政策特點主要表現有：

1.政府調控政策

在英國的住房保障制度中，占據主導地位的仍是中央政府，但中央政府只進行適度調控；地方政府作為住房保障政策的執行者，起著直接和關鍵作用。中央政府和地方政府的協同調控執行主要表現在：一方面，中央政府對地方政府的住房政策的實施進行宏觀調控，地方政府負責住房分配、管理和租金制定政策等方面的具體實施和執行；另一方面，中央和地方兩級政府之間通過調控執行相互配合，構成英國住房保障制度的主體，發揮很大的作用。

2.市場調控政策

英國的住房保障制度包括公共住房的財政政策和金融政策，并結合引導和管制政策，直接供應和間接補貼雙管齊下。因此市場調控政策主要從抑制需求和增加供給入手，通過調控稅收、土地供給、信貸成本和銀行利率等手段平抑投機性購房。房地產市場主要調控手段，例如：一是通過征收空置稅或空房稅和對非土地所有者自住的土地交易征收交易稅，抑制投機；二是利用利率杠桿抑制需求；三是增加房源供給，在城市改造中夷舊建新時給予政策扶持；四是英國的金融機構比較發達，各金融機構之間有明確的分工，資金來源及用途受到嚴格限制；五是政府通過立法引導住房協會、私營公司等的住房建設和投資方向，通過行政手段賦予住房協會更多支配和管理社會分房的權利職能，并要求企業在房地產開發時須配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府對保障性住房的質量標準和租金也有著苛刻的要求，從而保證居民的基本生活質量。

3.住房建設政策

所謂住房建設政策主要涉及的是確立建房主體地位，住房法與城鎮規劃法勾連、規制房屋建設標準的制度。英國的住房保障法規首先明確由誰來建設房屋、建房的選址以及標準問題，因而住房建設政策是保障性住房法構建的一個部分，住房建設政策規定了住房建設的主體、選址和建房標準的內容，使其成為保障性住房法的首要標志。第一個標志是確立了地方政府建房主體地位。一方面賦予當地政府建設住房以滿足公民需要的權利，另一方面規范了不合格和不衛生住房的處理以及重建的權力問題。第二個標志將住房法與城鎮規劃法的勾連，既解決了住房建設時的選址問題，又優化了居民的居住環境；使整個城市布局更加合理。

4.住房分配政策

英國保障性住房分配政策是指在保障性住房法下，申請者根據自身的類別、家庭成員、優先因素等條件針對英國的多種保障住房形式提出申請，相關部門按照法律既定的體系審核，保障申請者能夠適時調整到對應標準的住房。英國履歷保障性住房分配政策的目標是：一方面建立起政府主導保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申請者制度。確立保障性住房分配制度以政府為分配主體，可以使得政府從宏觀的角度來調整整個社會的矛盾。規范分配制度的分配對象，保障了無家可歸者和中低收入者有房可住，緩解社會矛盾。

5.住房補貼政策

英國保障性住房的補貼政策旨在幫助租住房者支付房租或者給予建房者以補貼，即住房補貼制度由地方政府的建房補貼以及住戶補貼兩部分構成。在初期，住房政策補貼以地方政府建房補貼為主。之后出臺的補貼系列法律都是關于提高住戶補貼金額的規定，而且能夠根據各住房者的經濟狀態的變動即使調整補貼金額及其補貼對象，以達到補貼效益的最大化。英國住房補貼政策的設立，一方面明確了個人在保障性住房分配中的主體地位，讓政府更好地傾注于宏觀調控和低收入家庭的住房保障問題；另一方面直接的住房補貼為援助大多數貧困家庭提供了最有效的途徑，有助于防止貧困家庭集中于特定的建筑物和聚居區。

二、住房保障中低收入政策特點

1980年，英國政府修定《住宅法》導入了“可支付住房制度”后，多年來政府把提高住宅私有化與自有率、滿足低收入家庭、關鍵崗位人員和首次購房者的住房保障需求為主要目標，形成一系列以可支付住房制度為主的中低收入住房保障政策。其政策特點主要有：

1.公共住房類租房政策

在英國很多地區，中低收入居民對公共住房類租房的需求遠大于已建數量，政府部門通常采用打分制，根據申請人住房條件、財務狀況和登記時間來判斷，首先盡可能滿足最需要租房的居民需求。同時允許注冊社會地產公司面向中低收入者租房。不同的住房協會有不同的租房標準，有的只服務特定人群，如有殘疾人或小孩的家庭。

2.可支付合作租房政策

住房由可支付合作者共同擁有，每個居民支付房租，負責維修、確定租金標準和決定誰能成為合作者。

3.租房者購買權政策

鼓勵租房者按一定折扣購買租住房屋。折扣根據支付租金年限而定，最高折扣為16000～32000英磅。為享受這項政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，則需要租住5年。如果在5年內出售所購住房，需將折扣部分全部退還議會。同樣，針對租住注冊社會地產公司房屋的中低收入居民，也鼓勵允許按一定折扣購買租住房屋。最高折扣一般為9000～16000英磅。居住年限要求同上。

4.特殊置業計劃政策

該政策主要用于幫助那些無權或無法行使購買權的人群，允許其按一定折扣購買目前租住房屋，首次可以只購買25%產權，國家按年向租住者收取不超過剩余產權價值3%的租金，使其最終可購買100%產權。

5.公開市場購買政策

針對東部地區中低收入者、倫敦工人和首次可支付購房者。購買者需通過貸款籌集75%的住房資金，剩余25%通過兩種類型產權貸款提供。其中12.5%資金由同一抵押貸款機構提供，其余12.5%資金由指定住房協會提供，屬政策性貸款，五年內免息。

6.首次購房部分產權政策

針對無力購買全產權的首次購房者。參與者需購買指定FTBI發展計劃中的住房（小戶型）至少50%產權，三年后需對另50%產權支付1%費率，逐年上升最高不超過3%。如果出售住房，則須將出售時未擁有的產權部分的價值返還有關部門。

7.共同所有權政策

旨在幫助北愛爾蘭無法購買商品房的人群。參與者視其購買力應購買相當比例的所有權（通常為40%～75%）。

8.重要居住保障政策

旨在幫助公共部門工作的人群尋找安居房，這類人群主要包括教師、護士、監獄工作人員、社區工作人員、消防人員、地方政府雇用的教育心理專家和職業治療專家等。其保障政策可按規定獲取政府補貼，按市場價格的80%甚至更低的價格租住條件較好的房屋。

9.退出保障機制政策

英國政府注重退出保障機制的政策建立。例如享受折扣購買公共住房的居民，如果在規定年限內出售公房，須返還全部或部分折扣，社會主要崗位人員如果離職，須立即歸還商業性和政策性產權貸款。這些保障機制有利于促進社會公平，及時歸集資金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

10.中低收入住房保障財稅政策

一是稅收激勵措施，允許修建可支付住房的成本，計入免稅額或進行稅收減免；二是提供政策資助，允許在現有規劃上擴大高成本地區中低收入購房者比例；三是為首次購房者提供儲蓄計劃，允許住房抵押存款減免稅收；四是鼓勵提供土地，發展共享產權方案；五是采取多種方法，鼓勵在原有非住宅區進行混合用途住宅開發；六是對修繕經濟適用房減免增殖稅。如對RSLs維修房屋，僅按5%征收增殖稅（全稅為17.5%），以降低成本。

（未完待續）

譯據英國建筑研究院雜志《英倫社會經濟導刊》2018年第2期、《旗幟晚報·匯刊》2018年第1期、《皇家經濟觀察》專刊2018年1月號等

原文作者：威爾士大學建筑學院博士生導師麥格恩·R·布朗教授