淺析三權分置對農村改革的意義與對策建議

何文婷

十八屆五中全會提出：完善土地所有權承包權經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉， 是順應新的歷史條件下農村發展改革的需要。

1 三權分置的定義

1.1 三權分置的內涵

“三權分置”： 概括講“三權分置”是指農村土地的集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權，這“三權”分置并行。

1.2 三權分置提出的背景

當前，隨著工業化、城鎮化的推進，由于許多農民進城務工，再加上由于農業生產即受自然災害的影響，又受市場經濟的影響，致使農民在農業生產中的風險聚增，從而促使相當一部分農戶將土地流轉，因此不再是家家包地、戶戶務農了，從而催生了大量新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、經營主體行使經營權的新格局，概括為“集體所有、農戶承包、多元經營”。

2 實行三權分置經營制度的意義

2.1 它豐富了雙層經營體制的內涵

通過科學界定三權的內涵、邊界以及相互的關系來鞏固和完善農村的基本經營制度，從“兩權分離”到“三權分置”，從集體所有、農戶承包經營到集體所有、農戶承包、多元經營，既保持了集體所有權、承包關系的穩定，同時又使土地要素能夠流動起來。能夠更好的維護、實現農民集體、承包農戶和新型經營主體的權益，讓流出土地經營權的農戶增加財產收入，促進農民增收，讓新型農業經營主體實現規模收益。

2.2 具體來說做好三權分置有4個“有利于”：

2.2.1 有利于維護農民權益。既維護了農戶承包權益，讓流出土地經營權的農戶增加財產收入，同時鼓勵農民向二三產業發展，增加收入，促進農民增收。

2.2.2 有利于發展現代農業。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地經營權能，土地作為要素要流動起來，促進土地資源優化配置，培育新型經營主體發展適度規模經營，改善農業生產基礎條件，建成集中連片設施配套，高產穩產生態良好，抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的高標準基本農田，加快產業結構調整，推進農業供給側結構性改革。

2.2.3 有利于促進城鎮化發展。三權分置使得農民在土地流轉后農村富余勞動力流向城鎮二三產業，有利于城鎮二三產業發展壯大，從而促進城鎮化發展。

2.2.4 利于農村社會穩定。三權分置既使農民實現了增收，又在一定程度上消化了農村剩余勞動力，這就極大減少了農村閑置人員在閑暇時間賭博、喝酒、滋生鬧事等不良風氣，有利于創造和諧穩定的社會主義新農村風貌。

3 做好三權分置應遵循的基本原則

3.1 尊重農民意愿

堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞強迫命令。

3.2 守住政策底線

3.2.1 堅持和完善農村基本經營制度，始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，農村土地集體所有權是土地承包權的前提，必須得到充分體現和保障。

3.2.2 加快放活土地經營權

（1）土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。（2）在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。（3）在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。

3.3 堅持循序漸進，因地制宜，不搞一刀切

3.3.1 扎實做好農村土地確權登記頒證工作。（1）農村土地確權工作，是實施“三權分置”的重要前提。（2）加快推進農村承包地確權登記頒證，力爭2019年底基本完成，形成承包合同網簽管理系統，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。（3）提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經營權予以確認，以促進土地經營權功能更好實現。

3.3.2 充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，進行符合實際的實踐探索和制度創新，逐步將實踐經驗上升為制度安排。

4 做好三權分置應完善的配套措施

4.1 建立健全土地流轉規范管理制度

首先，規范土地經營權流轉交易，因地制宜加強農村產權交易市場建設，逐步實現涉農縣市區全覆蓋。其次，加強流轉合同管理，引導流轉雙方使用合同示范文本。再次，加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，完善基層農村土地承包調解機制，有效維護各權利主體的合法權益。

4.2 修訂完善“三權分置”相關法律法規

積極開展土地承包權有償退出、土地經營權 抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等 相關法律問題。

通過實行“三權分置”不斷健全歸屬清晰、權能 完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，優 化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模 經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村 提供堅實保障。

（作者單位：831100新疆昌吉市濱湖鎮農村經濟發展服務中心）