高質效基層刑事檢察分案機制的構建

于仲君 李衛東 高智恒

摘 要：當前，“隨機分案為主、指定分案為輔”的分案機制在全面準確落實司法責任制的同時，還存在著“案人不匹配”等現實難題，未能充分適應高質效辦案的基本價值追求。因此，有必要在現有分案機制基礎上，結合基層刑事檢察工作實際，梳理分案機制高質效運行的內涵與思路，實現案件和檢察人員的科學分類與分組，將相應的案件類別與辦案組對應，并在辦案組內進行隨機分案或指定分案，做到“案人相適”，實現基層刑事檢察分案機制的高質效運行。

關鍵詞：高質效辦案 分案機制 基層刑事檢察 案人相適

黨的二十大報告提出“全面準確落實司法責任制”。這一背景下，“隨機分案為主、指定分案為輔”的案件分配機制（以下簡稱“分案機制”）有效確保了案件分配的公開透明，推動刑事檢察工作順利開展。最高檢應勇檢察長強調：“堅持高質效辦好每一個案件，努力實現辦案質量、效率與公平正義的有機統一。”［1］這為刑事案件辦理工作指明了方向。分案是辦案的重要環節。分案機制的高質效運行是高質效辦案的前提。基層檢察院作為整個檢察機關的基礎，更應當重視分案機制的有效運行。但是，當前分案機制未能充分實現待辦案件與檢察人員的合理匹配，制約了案件高質效辦理。因此有必要剖析基層刑事檢察分案機制存在的現實難題，提出分案機制高質效運行的基本路徑，服務保障高質效辦好每一個案件。

一、基層刑事檢察分案機制的價值意義和現實難題

當前絕大多數刑事案件承辦人員由全國檢察機關統一業務應用系統（以下簡稱“業務系統”）隨機分案，少數重大疑難復雜案件由人工指定分配。這有效彌補了過去僅由人工進行指定分案的不足，同時也面臨“案人不匹配”等現實難題。

（一）當前基層刑事檢察分案機制的價值意義

1.是全面準確落實司法責任制改革的需要。分案機制規范了分案程序，推動檢察人員依法履職、秉公用權，突出檢察官辦案的主體地位，讓檢察官在職權范圍內對所辦案件作出決定，對辦案質量終身負責。

2.實現了分案的公平公正。分案機制為待辦案件與檢察人員之間搭建起一道“防火墻”，［2］在制度層面壓縮了分案過程中權力尋租與濫用的空間，避免“人情案”“關系案”，確保檢察權在法治軌道上運行。

3.優化了司法資源配置。一方面，隨機分案既減輕人工分案壓力，又能縮減原有分案程序，提高分案效率。另一方面，重大疑難復雜案件由人工指定分案，既能夠對隨機分案起到補充作用，又能夠將專業的辦案資源進一步優化集中。

（二）當前基層刑事檢察分案機制的現實難題

目前，基層檢察院承辦的刑事案件存在著簡易案件數量大而辦案速度快、復雜案件數量少而辦案速度慢等特征。但當前的分案機制無法較好適應這一特征，產生了“案人不匹配”等現實難題。

1.案件分配層面的現實難題。第一，隨機分案未能考慮辦案難度。業務系統主要將檢察人員承辦案件的數量作為考慮因素進行隨機分案。這通常難以兼顧案件數量與辦案難度的平衡，既可能導致不同檢察人員之間工作量不均衡，又會使同一檢察人員在同時承辦簡易案件與復雜案件時無法較好把握辦案節奏，影響辦案質效。

第二，指定分案標準尚未明確。對于指定分案中“重大疑難復雜”的判斷要件，當前尚無明確規定。這往往導致不同檢察院之間、檢察院內部的檢察人員之間難以區分重大疑難復雜案件與其他案件，進而不當擴展或壓縮指定分案的范圍，影響分案機制整體有序運行。

2.檢察人員層面的現實難題。第一，隨機分案無法考慮檢察人員的綜合素能。不同檢察人員的業務水平、專業能力有所不同，而業務系統卻無法進行針對性分案。這可能會使個別檢察人員無法勝任其被分配的復雜案件或不擅長的專業類案件，進而影響辦案質量與效率，甚至產生錯案風險。

第二，檢察人員變更程序并未明確。對于已被分案檢察人員的變更，相關文件僅有原則性規定。在司法實踐中，一般由各地檢察院自行掌握。例如，有的檢察院以檢察人員出差或休假等理由更換承辦人；個別檢察院為變相延長辦案時限更換承辦人。［3］

二、基層刑事檢察分案機制高質效運行的總體要求與實際探索

高質效辦案是對辦案質量、效率和效果提出的更高要求，蘊含著對辦案質量、效率和效果有機統一的科學認知。［4］對此，應當在現有分案機制基礎上，明確分案機制高質效運行的總體要求：一是質量層面。分案機制應當綜合考慮案件承辦難度與檢察人員綜合素能等因素，實現待辦案件與檢察人員的科學匹配，做到“案人相適”。二是效率層面。分案機制應當合理縮減分案程序，實現待辦案件的快速分配。三是效果層面。分案機制應當既能落實繁簡分流改革要求，實現“簡案快辦，繁案精辦”，又能提高檢察人員辦案積極性與綜合素能。

實踐中已有基層檢察院對此作出探索并取得一定成效。例如，山東省青島市即墨區人民檢察院綜合案件與人員的多重因素，將案件由簡到繁分為四級，并將檢察人員分為四級辦案組。在此基礎上，由各組檢察人員承辦對應級別的案件。這提升了該院刑事速裁率與整體審結率，縮短辦案期限，推動案件高效辦理。

值得注意的是，由于各地檢察工作實際存在差別，尤其是檢察隊伍的綜合素能以及“數字檢察”等技術應用水平存在不同，如果照搬其他地區經驗做法，僅僅強調提升檢察隊伍綜合素能或僅從技術層面優化業務系統，并不符合各地實際。此外，如果單純強調對現有分案機制進行大規模調整，會耗費大量成本，無法適用于大多數基層檢察院。因此，應當在現有分案機制的基礎上，結合基層刑事檢察工作實際，以“質量好、效率高、效果佳”為目標，探索出高質效、可推廣、易操作的分案機制。

三、基層刑事檢察分案機制高質效運行的基本路徑

結合前述分析，可以將基層刑事檢察分案機制設置為：綜合案件承辦難度將案件分為不同類別，同時結合檢察人員的綜合素能將人員分入不同辦案組。在此基礎上，通過業務系統將相應案件類別與辦案組一一對應，對同一辦案組內的檢察人員原則上實行隨機分案，如有重大疑難復雜案件則進行指定分案。這能夠有效確保分案機制高質效運行，既讓檢察人員承辦適合其綜合素能的案件，保持良性辦案狀態，實現“案人相適”，又能夠優化司法資源配置，通過繁簡分流實現對輕罪案件的分軌道處理，提升輕罪案件訴訟效率，發揮檢察院在推進輕罪治理現代化中的作用。［5］可見，將待辦案件和檢察人員進行科學分類與分組是分案機制高質效運行的關鍵。

（一）綜合案件承辦的難易程度實現“案”的分類

1.以罪名為基礎要素進行初步分類。罪名是判斷案件承辦難度最直觀的標準。例如，危險駕駛罪、交通肇事罪等案件辦理難度大多情況下顯然小于強奸罪、故意殺人罪等案件；涉黑涉惡犯罪、職務犯罪等案件的辦理難度一般比普通傷害類犯罪案件大。因此，基層檢察院結合辦案經驗便能通過罪名首先判斷多數案件承辦難度，從而將案件初步由簡到繁依次分為簡單、普通和復雜案件等類別。

2.綜合案件其他要素適當調整案件類別中的罪名。第一，案件數量。某一罪名涉及的案件數量越多，往往意味著檢察人員承辦此類案件的經驗越豐富。例如，檢察人員對于危險駕駛罪、盜竊罪等常見罪名的文書起草、辦案程序、訊問策略更為熟悉，辦案質效也就越高。反之，檢察人員對于恐怖活動類犯罪等非常見罪名的辦案質效則相對較低。因此，基層檢察院可以通過分析某一罪名涉及的案件數量占本院案件總數的比率，調整該罪名所在的案件類別。

第二，辦案程序。不同辦案程序對應的辦案時間與工作量有所不同。基層檢察院通過對比辦理不同案件時適用相應程序的比率，便能大致判斷辦案難度與效率。例如，基層檢察院對于適用簡易程序、速裁程序比率較高的案件，可以適當下調相關罪名所處的案件類別難度；對于提前介入、退回補充偵查比率較高的案件，可以適當上調相關罪名所處的案件類別難度。

第三，案件事實與證據。事實與證據既是犯罪是否成立的根據，也是檢察院決定是否批準逮捕、提起公訴、退回補充偵查等的判斷要件。相較于案件數量與辦案程序，事實與證據的判斷較為復雜。基層檢察院可以在前述要素基礎上，結合相關案件適用證據不足不起訴、退回補充偵查，以及適用簡易程序和速裁程序的比率，綜合判斷某一罪名涉及的案件存在事實不清或證據不足的比率，進而判斷辦案難度，調整案件類別中的罪名。

第四，犯罪數額與犯罪嫌疑人人數。在某一罪名涉及的案件中，犯罪數額越大或犯罪嫌疑人越多，辦案難度相對越大，反之則相對越小。因此，基層檢察院可以基于一個確定的數額或人數調整案件類別。例如，對于盜竊罪，基層檢察院可以結合本地經濟發展水平與辦案數據設定一個犯罪數額，將涉案數額高于該設定數額的盜竊案件歸于普通案件類別，反之則歸于簡單案件類別。

3.指定分案中“重大疑難復雜”的認定要素與程序。為避免指定分案范圍的任意擴張或限縮，不能單純依靠罪名或辦案難度確定指定分案的范圍，而是應當結合本院工作實際，從嚴把握、綜合考慮以下要素：第一，嚴重損害國家利益或社會公共利益；第二，涉黑涉惡、涉信訪、涉眾；第三，造成重大人員傷亡與經濟損失；第四，檢察機關提前介入；第五，事實與證據認定、法律適用存在較大困難。

對于涉及上述一個或多個要素的案件，部門負責人或案件管理部門的人員將案件相關情況在業務系統中記錄留痕，并交由檢察官聯席會綜合討論后，經分管領導審批決定是否需要指定分案。此外，由于指定分案在分案機制中僅起輔助作用，基層檢察院可以根據本院實際決定是否將重大疑難復雜案件設置為專門案件類別。

（二）結合檢察人員的綜合素能實現“人”的分組

1.以檢察人員的綜合素能進行初步分組。檢察人員的綜合素能具體可以結合以下要素判斷：

第一，年齡或工作年限。隨著年齡或工作年限的增長，檢察人員的工作經驗、社會閱歷通常也會增加，但是到達一定年齡后，由于精力、體力的下降，其業務能力可能受到影響。［6］因此，基層檢察院可以先將新任檢察官或新入職的檢察官助理分配至承辦簡單案件的辦案組，并且隨著檢察人員年齡或工作年限的增長，可以考慮將其提升至承辦普通案件或復雜案件的辦案組。對于年齡較大的檢察人員，基層檢察院可以結合實際適當將其下調至辦案難度較低的辦案組。

第二，辦案專長與經驗。對于職務犯罪案件、未成年人犯罪案件、電信詐騙類案件、侵犯知識產權犯罪案件等涉及某一專業領域或法律規定適用特別程序的案件，更需要具有相關辦案專長與經驗的人承辦。對此，有必要設立若干專業辦案組并將具有相關領域專長的檢察人員分配至該組工作。例如，基層檢察院可以設置電信詐騙類案件辦案組，將熟練掌握計算機、大數據等專業技術的檢察人員分配至該組工作；設置侵犯知識產權類案件辦案組，將承辦經驗豐富或具有知識產權專業背景、理工科專業背景的人分配至該組工作。當遇有相關案件時，可以在該辦案組內隨機分案，或專門指定某一檢察人員辦理重大疑難復雜的案件。

第三，案件質量評查情況與檢察人員獎懲情況。這類要素能夠較為直觀地反應檢察人員的業務能力與辦案質效。對此，對于案件質量評查情況較好或獲得過相關榮譽的檢察人員，可考慮將其提升至辦案難度較高的辦案組，反之則考慮將其下調至辦案難度較低的辦案組。

第四，檢察人員的學歷、擔任的職務等要素也可以作為參考。

2.結合檢察人員的主觀意愿動態調整人員分組。對于辦案積極性較高、自愿承辦復雜案件的檢察人員，可以結合其綜合素能將其提升至辦案難度較高的辦案組，并考慮將其作為后備干部的人選；而對于不愿接觸復雜案件的檢察人員，可以考慮將其分配至承辦簡單或普通案件的辦案組，承擔與其意愿相符的工作。

（三）分案機制運行中案件類別與檢察人員的變更

1.某一案件承辦過程中的變更。第一，檢察人員認為其承辦的案件因難度較高而難以勝任或因疾病等自身原因無法繼續承辦時，可以在檢察官聯席會上提出更換承辦人員的請求，由檢察官聯席會充分討論并由部門負責人決定是否更換。

第二，隨機分案后，檢察人員發現其承辦的某一案件可能涉及“重大疑難復雜”要素的，可以根據工作實際，經檢察官聯席會研究討論并經分管領導審批后決定是否指定分案。

第三，變更理由及結果應當及時通知相關檢察人員并在業務系統公示留痕。

2.整體機制運行過程中的變更。結合工作實際，基層檢察院可以考慮以兩個月、半年、一年為時間單位，統計分析時間單位內本院所承辦案件中各類罪名的數量、適用程序、事實與證據等要素，并收集一線檢察人員的反饋意見，對不同案件類別中的罪名進行優化，同時結合檢察人員的綜合素能與意愿適當變更其所在辦案組。這既可以使分案機制更好適應高質效辦案的需要，又能夠確保檢察人員在承辦不同難度案件過程中得到鍛煉，有效避免檢察人員無法勝任案件或消極辦案等情況發生。