從公權力的起源談公務員的義務本位

張子君

摘 要：公務員往往被視為公權力的掌控者和代言人。而公務員所掌控的權力或其身份權從何而來？公務員行使公權力的目的何在？公務員是否應當因身份權及職權的獲得而負有特殊義務？這些都是厘清公務員權義結構，判定公職人員應當以義務為根本性、第一位的邏輯起點。

一、公權力源頭追溯

關于權力的起源，千百年來探索不止、爭論不休，從奴隸制社會、封建社會的“君權神授”“父權論”，到近代西方社會以霍布斯、洛克、盧梭為代表的“社會契約說”，再到馬克思、恩格斯、列寧的“社會沖突說”。只有對權力追本溯源，才能正確判斷權力的價值屬性，清晰認識權力的運行目的，從而明確權力的行使者所負職責與義務。

有關“君權神授”“父權論”等以剝削為目的的權力學說自然不必再費筆墨。“社會契約論”由近代西方的啟蒙學者們在論述政府起源時提出，是對國家神權說的直接否定，其基本觀點是：在政府形成之前，人們處于無政府的自然狀態，并享有自然法賦予的平等自由的自然權利。但由于自然權利濫用，人們生命及財產不能得到充分保障。為了擺脫此種自然狀態，人們通過訂立“契約”“協議”自愿放棄了平等享有的自然權利，并將其交付統治者，由此建立國家和政府，形成了社會權力。根據社會契約理論，公權力來自每一位公民，而公民放棄自然權利的目的是為了更好地保護自身生命、財產和自由，如果統治者違背契約，人民有權推翻政府。因此，由社會契約論也推導出了主權在民論。

“社會沖突說”把公共權力的起源視為人類不同階級之間爭奪利益的斗爭結果。具體來說，隨著生產力的不斷發展、社會關系的日益復雜，私人利益與公共利益逐漸出現了對抗的局面，原本維護公共利益的公共權力就轉變為“特殊的公共權力”，其實質是經濟上居統治地位的階級用來維護本階級利益的工具，而且此時統治階級的利益已經披上“公共利益”的外衣。這種源自“公共權力”的“特殊公共權力”就是政治權力也被稱為國家權力。結合唯物史觀，站在“歷史活動是群眾的事業”的立場，不難理解我國憲法第二條“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的規定本身，就包含了公民權利主導國家權力的全部含義。

二、公務員的義務先定論

隨著我國法治建設的不斷深入，人權觀念不斷普及，在國家與公民、權利與義務的本位定位中，也發生了潛移默化的變化。從國家角度來看，從國家權力本位逐漸走向國家義務本位的發展趨勢愈發突出；從公民角度來看，在公民義務本位與權利本位的交鋒中，也呈現出從公民義務本位逐漸走向公民權利本位發展趨勢。在公民權利和國家權力的關系中，權利本位的法律精神則意味著：公民的權利是國家權力的源泉，也是國家權力配置和運作的目的和界限。國家權力存在的價值在于維護國家利益與社會公益、保護私權與維護社會秩序，實現社會的良性運行。由此，權力應該是姓“公”，履行設立權力的職能，實現人們美好的初衷，權力也應該為“公”服務。

但在國家權力的運行過程中，人民作為權力的擁有者在實際的操作層面，難以完全地實現對權力的充分行使和自由支配。因此，公權力必然要委托于國家機關和公職人員代為行使。而公務員身份的獲得，即意味著公職人員履行公職、行使職權資格的獲得。這種特殊資格的獲得，是源于外部附加的支配力，而獲得該支配力的前提，應當是義務的先認。正如洛克認為，權利是人所固有的，是不可轉讓的，而“執行權利的權力”是由權利人轉讓給政府的，沒有義務的先行認諾，權利人是不會向其轉讓這種執行權的，契約論的授權是以義務認諾為前提條件的。

綜合來說，公務員的特殊身份權源于人民的授權，其本身就是一個添附和追加義務、責任的過程。因此，縱然公職人員作為公民所具有的人權權利是自在的自由，但其身份權則是他者自由權利的附加條件，即：當身份主體獲得對他者自在自由域界形成一定支配力，須以限制甚至克減自身權利與自由為前提——公務員身份的確定必然是以義務先定的。

三、防止利益沖突理論

國家機關本應沒有私利的，但在實際的操作中，國家機關的組成人員卻有著自身的利益，而且存在著借助公權力來實現自身利益的極大可能和空間。具體說來，公務員在行使公共權力、支配公共資源的過程中，由于多重社會關系的影響，公務員總是面臨著服從公共意志、謀求一己私利的良心拷問、利益誘惑。一旦個人利益占據上風，公務員將公共權力異化，就會公權私用、權力濫用、錢權交易，最終導致公共利益受到侵害。也就將如洛克所說：“他們原來把這權力交托給另一個人，目的是為他們自己謀福利，而現在卻發覺被用來損害他們了。”

利益沖突概念與防止利益沖突理論源于西方國家。利益沖突被認為是行政倫理沖突中的一種典型形式，美國學者馬國泉認為“利益沖突指公務員的社會關系、金錢財往來或個人信念有可能會妨礙其從公眾利益出發，依照法律秉公辦事。”防止利益沖突理論則是在西方社會對權力的恐懼和警惕下，圍繞如何限制權力、防止權力濫用這一目標而建立起來的。從本質上來講，防止利益沖突是通過合理的權力限制、利益安排，分離公共權力和私人利益，防止公職人員權力尋租、權力腐敗的重要理論。在具體的操作層面，防止利益沖突制度是一種防微杜漸的防范機制和關口前移的制度設計，包括了公務員的利益公開、利益回避和利益處理。

利益公開，特別是財產公開，是防止公私利益沖突的前提，“陽光是最好的防腐劑”，為防控腐敗，將更多的信息資源秘密讓位于公眾知情權。此等知情權對應的義務主體并不只限于國家機關，還包括履行公共事務管理職能的其它公共機構及其組成成員。利益回避，其實質是公務員的義務本位原則。因公務員“雙重利益身份”極易發生公私利益錯位，當公私利益沖突或公共利益處于極易被公務員個人利益侵害的情況下，公務員應當犧牲個人利益，具體包括公務回避、地域回避、任職回避等形式。利益處理，是防止利益沖突的重要措施，即對領導干部和國家公職人員中存在的實際或潛在利益沖突的資產進行處理，處理的形式一般有資產出售、資產委托等。

總而言之，公務員作為公共權力的行使者、代言人，其行使職權的資格源于人民的授權，應當自覺接受監督，堅持義務本位，恪盡職守、依法履職，始終堅持以維護國家利益與社會公益，實現社會的良性運行為己任。