國(guó)有企業(yè)采購(gòu)法律問(wèn)題的相關(guān)思考

徐慧婷

摘 要：一直以來(lái)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)都處于一個(gè)尷尬境地，沒(méi)有專門的法律對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)予以指導(dǎo)、規(guī)制。眾所周知，國(guó)有企業(yè)不在《政府采購(gòu)法》調(diào)整之列，《政府采購(gòu)法》專門針對(duì)使用國(guó)家財(cái)政資金的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等，故其采購(gòu)方面規(guī)定非常嚴(yán)格、針對(duì)性也較強(qiáng)，此種情形下國(guó)有企業(yè)很難直接適用相關(guān)法律，變通適用又可能出現(xiàn)違背《政府采購(gòu)法》立法本意的情形?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定了所有招標(biāo)都必須遵守的程序，但《招標(biāo)投標(biāo)法》又逐漸演化為主要對(duì)工程建設(shè)采購(gòu)加以規(guī)制的法律，而購(gòu)買服務(wù)和貨物方面又是無(wú)法可依〔1〕。本文將對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)面臨法律困境和相關(guān)建議進(jìn)行簡(jiǎn)單闡述，望能拋磚引玉引起更多專家學(xué)者的關(guān)注，共同推動(dòng)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的法律體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：困境 完善建議

一、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)法律困境

（一）缺乏統(tǒng)一的上位法指導(dǎo)國(guó)企采購(gòu)無(wú)法可依

國(guó)有企業(yè)的全民所有制性質(zhì)，擔(dān)負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)增值保值的首要職責(zé)，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)行為理應(yīng)是重點(diǎn)監(jiān)督管理的一個(gè)重要方面，然而實(shí)際是長(zhǎng)期以來(lái)相關(guān)法律對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)存在盲區(qū)，沒(méi)有專門、統(tǒng)一的上位法加以指導(dǎo)、規(guī)制?！墩少?gòu)法》調(diào)整的采購(gòu)主體不包括國(guó)有企業(yè)，而《招投標(biāo)法》等雖然明確規(guī)定對(duì)所有招標(biāo)行為進(jìn)行調(diào)整，自然將國(guó)有企業(yè)招標(biāo)行為納入調(diào)整范圍，但在實(shí)施過(guò)程中《招投標(biāo)法》逐漸演化為規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)行為的法律。因此，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)貨物和服務(wù)、非招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上無(wú)法可依。雖然在個(gè)別地區(qū)地方政府出臺(tái)了《國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理辦法》專門對(duì)該地國(guó)有企業(yè)采購(gòu)行為進(jìn)行調(diào)整，但卻缺乏上位法指導(dǎo)、且不具有普遍適用性，其他地方不能就該規(guī)章加以援引。筆者所在的M市沒(méi)有出臺(tái)調(diào)整國(guó)有企業(yè)采購(gòu)行為的相關(guān)法律、規(guī)范，國(guó)企采購(gòu)活動(dòng)開展困難重重。

（二）國(guó)企采購(gòu)參照的法律之間存在不協(xié)調(diào)

《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》作為指導(dǎo)采購(gòu)的兩大基本法，一部是規(guī)范政府采購(gòu)這種行為的實(shí)體法，一部是規(guī)范招標(biāo)這種交易方式的程序法。國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)主要參照《招標(biāo)投標(biāo)法》，非招標(biāo)采購(gòu)主要參照《政府采購(gòu)法》。但由于立法背景和針對(duì)的問(wèn)題不同，背后代表的部門利益和管理思維也不同，兩者在制度設(shè)計(jì)上存在不協(xié)調(diào)之處，對(duì)監(jiān)管部門、信息披露渠道、投訴受理管轄等的規(guī)定存在差異。[12]

（三）國(guó)企采購(gòu)方式、采購(gòu)程序選擇相關(guān)問(wèn)題

國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)決定了國(guó)企采購(gòu)必須做到實(shí)質(zhì)內(nèi)容和程序都要合法正當(dāng)，采購(gòu)程序要公平、公正，產(chǎn)品或者服務(wù)要質(zhì)優(yōu)價(jià)廉。在無(wú)專門法律依據(jù)的情況下，企業(yè)只能勉強(qiáng)參照《政府采購(gòu)法》選擇采購(gòu)方式。政府采購(gòu)總體上分為兩大部分，集中采購(gòu)和分散采購(gòu)。各地根據(jù)自身實(shí)際制定一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目必須由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目則有各單位自行分散采購(gòu)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)講，沒(méi)有這樣的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，更沒(méi)有專門的相關(guān)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上講仍然屬于企業(yè)，以效益和業(yè)務(wù)為核心，人力和精力上都無(wú)法保證集中采購(gòu)，大多都是分散采購(gòu)，有的甚至是各業(yè)務(wù)需求部門在取得公司批準(zhǔn)以后就自行直接開展采購(gòu)程序?！墩少?gòu)法》第二十六條“政府采購(gòu)采用以下方式：（一）公開招標(biāo)；（二）邀請(qǐng)招標(biāo)；（三）競(jìng)爭(zhēng)性談判；（四）單一來(lái)源采購(gòu)；（五）詢價(jià)；

（六）國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式”通過(guò)查閱相關(guān)法律、法規(guī)后不難發(fā)現(xiàn)上述采購(gòu)方式都有以下幾個(gè)共同之處，供應(yīng)商家數(shù)原則都要求3家以上，都要在指定網(wǎng)站媒介公布采購(gòu)項(xiàng)目相關(guān)信息甚至有掛時(shí)間限制，都要邀請(qǐng)相關(guān)專家開展專門評(píng)審。雖然這樣的程序和方式設(shè)置本質(zhì)是為了在充分競(jìng)爭(zhēng)的情況下公平選擇供應(yīng)商，預(yù)防腐敗、損公肥私，但在注重效率和效益的企業(yè)中，有時(shí)候時(shí)間就是商機(jī)，按照如此苛刻的采購(gòu)方式采購(gòu)，采購(gòu)?fù)瓿珊芸赡芤呀?jīng)喪失了業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。企業(yè)嚴(yán)格按照上述程序采購(gòu)也會(huì)產(chǎn)生很大的采購(gòu)成本，經(jīng)咨詢、調(diào)查政府采購(gòu)指定的網(wǎng)絡(luò)媒體并不接受國(guó)有企業(yè)發(fā)布采購(gòu)信息的發(fā)布請(qǐng)求，而在其他媒體發(fā)布都要支付高額的服務(wù)費(fèi)用。

二、完善建立國(guó)有企業(yè)采購(gòu)相關(guān)法律的必要性

國(guó)有企業(yè)由于“國(guó)有”和“企業(yè)”雙重屬性決定了既不能完全按照政府采購(gòu)的模式執(zhí)行采購(gòu)，也不能完全放任企業(yè)自由采購(gòu)忽視競(jìng)爭(zhēng)程序。無(wú)法可依導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)采購(gòu)左右為難，一方面完全參照《政府采購(gòu)法》執(zhí)行采購(gòu)不利于企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，變通《政府采購(gòu)法》可能存在有違立法本意或者與其它法律相沖突的情形，企業(yè)面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善國(guó)有企業(yè)采購(gòu)法律體系建議

（一）呼吁制定統(tǒng)一的國(guó)有企業(yè)采購(gòu)法律規(guī)范

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可主導(dǎo)推動(dòng)建立調(diào)整國(guó)有企業(yè)采購(gòu)行為的法律規(guī)范。解決適用《政府采購(gòu)法》“水土不服”的問(wèn)題，同時(shí)也可以解決參照不同法律體系下法律沖突的問(wèn)題。該法律可以對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的一些基本問(wèn)題作出規(guī)定，如采購(gòu)方式、具體采購(gòu)方式對(duì)應(yīng)的采購(gòu)程序、采購(gòu)原則等等。相關(guān)法律規(guī)范的出臺(tái)將會(huì)讓國(guó)有企業(yè)有法可依，更加規(guī)范國(guó)有企業(yè)采購(gòu)、有利于保障國(guó)企也實(shí)現(xiàn)保值、增值的職責(zé)。

（二）借鑒溫州市經(jīng)驗(yàn)各地出臺(tái)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的相關(guān)辦法

2017年8月溫州市人民政府出臺(tái)《溫州市國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理辦法》，該辦法對(duì)國(guó)有企業(yè)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。該辦法也借鑒《政府采購(gòu)法》了做法分集中采購(gòu)和分散采購(gòu)。同時(shí)該辦法對(duì)一些特殊情形進(jìn)行了特別規(guī)定，對(duì)企業(yè)較為靈活。如該辦法第十八條第二項(xiàng)“對(duì)急需采購(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目需要縮短時(shí)間采購(gòu)的，采購(gòu)人提出申請(qǐng)，經(jīng)市國(guó)資部門審批后執(zhí)行”

（三）預(yù)留企業(yè)一定的采購(gòu)自治權(quán)

國(guó)有企業(yè)終究回歸到經(jīng)營(yíng)和利潤(rùn)的正軌上來(lái)，采購(gòu)也都是為了業(yè)務(wù)需要或者更好經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持引入競(jìng)爭(zhēng)程序保證客觀、公正選取質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品或者服務(wù)是必須，但保證高效也同樣重要，應(yīng)該預(yù)留企業(yè)一定權(quán)限自主采購(gòu)，在不違背充分競(jìng)爭(zhēng)的前提適當(dāng)考慮效率性，可允許企業(yè)變通設(shè)置一些靈活的采購(gòu)的方式和程序。

參考文獻(xiàn)：

[1] 江帆《公共采購(gòu)主體監(jiān)督》刊載《蘇州大學(xué)》2007年

[2] 李亞亞呂漢陽(yáng)《加入GPA完善國(guó)有企業(yè)采購(gòu)制度探究》刊載于《中國(guó)政府采購(gòu)》2018年第07期