專項收益債在收費公路項目中應用的研究

楊　銳 徐義峰

摘 要：收費公路是重要的“社會先行資本”，對區域建設具有重要作用。其建設投資規模大、周期長，對私人投資缺乏吸引力。專項收益債作為財政“開前門”的重要舉措，不僅能為收費公路項目籌集資金，更有助于規范地方政府債務管理，防范財政金融風險。2018陜西省政府收費公路項目，是西部地區典型的專項收益債項目，對專項收益債在這個項目中的應用研究，以及如何將其經驗在西部更廣大地區推廣，需要我們認真思考。

關鍵詞：專項收益債 收費公路

一、背景介紹

（一）財政投資收費公路的理論基礎

羅森斯坦·羅丹（1943），最早提出“社會先行資本”的概念。他認為，在一般產業投資前，社會應當已經在能源、電力等方面做了某些積累，這些積累就是社會先行資本。社會先行資本投資往往規模巨大，建設周期和投資回收期長，對私人投資吸引力有限。如果單純依賴私人投資，難以保證供給。因此，應當發揮財政投融資的作用，保障社會先行資本建設。

（二）2018陜西省政府收費公路項目介紹

2018陜西省政府收費公路項目，包括銀百線安康至嵐皋公路、太鳳線太白至鳳縣公路、古鎮線西鄉至鎮巴公路、西安外環高速公路（南段）、子長至姚店高速公路5個項目。項目不僅對陜西省發展有重大意義，更有助于國家西部開發整體戰略的實現。

項目計劃投資487億元，為此，省政府發行2018年陜西省政府收費公路專項債券（以下簡稱“18陜西債券”），融資352億元。

二、專項收益債與收費公路建設

（一）專項收益債的內涵與意義

專項收益債，是政府為了某個具體項目籌集資金而發行的債券，其推出具有重大意義。

第一，專項收益債是一種有效的融資手段，能夠為收費公路、管廊等項目提供資金，這些項目依靠私人投資很難發展。

第二，專項收益債能夠有效防控專項債務風險。它明確了債務償還資金的來源，對資金進行封閉式管理，有助于保障投資者的利益，防范財政金融風險。

第三，專項收益債體現了市場化改革方向。它采取市場化定價，有明確的信息披露要求，有助于發揮市場在資源配置過程中的作用。

（二）我國專項收益債的發展歷程與政策解讀

2015年，新《預算法》開始實施。第35條規定，省級政府可在國務院確定的限額內、經本級人民代表大會批準可發行地方債。

2016年11月，財政部印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知，將一般債務和專項債務分類管理，專項債務依靠政府性基金、項目專項收入償還，中國版地方政府市政項目“收益債”正式登上歷史舞臺。

（三）專項收益債的要求與收費公路項目

專項收益債一般應該滿足如下要求：

第一，項目具有一定公益性，比如棚戶區改造、管廊建設等項目。

第二，項目具有良好的社會效益和經濟效益，能夠促進地方的可持續發展。

第三，項目的收益和融資要達到平衡，項目現金收入能夠還本付息。

收費公路項目，具有明顯的公益性、社會效益和經濟效益，對地方經濟建設具有重要價值。除了車輛通行費外，還有廣告、服務設施等收入，具有良好的變現潛力。

2017年7月12日，財政部和交通運輸部聯合發布《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》。文件明確從2017年開始試點發行地方政府收費公路專項債券，這將是今后政府修建收費公路解決舉債融資問題的唯一渠道。

三、收費公路專項債券的發行

（一）收費公路專項債券發展現狀

2017年8月10日，我國首支收費公路專項債券發行成功，用于廣東省東山至潮州古巷公路等13條政府收費公路的建設。截止2017年底，全國收費公路專項債券發行規模超過440億元人民幣，發展迅速。

（二）收費公路專項債券的要點

收費公路專項證券的發行主要包括如下幾個要點：

第一，省、自治區、直轄市政府為收費公路專項債券的發行主體。在18陜西債券中，發行主體就是陜西省人民政府。

第二，收費公路專項收益債券采取市場化方式發行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發行和流通。18陜西債券，通過全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場發行。將來條件具備時，也可以在銀行柜臺債券市場發行。

第三，發行額度首先是財政部確定年度全國收費公路專項債券總額度，然后各省、自治區、直轄市年度收費公路專項債券額度應當在國務院批準的分地區專項債務限額內安排，由財政部下達各省級財政部門，抄送交通運輸部。18陜西債券金額已納入財政部核定的2018年陜西省地方政府債務限額。各路段專項債券，在陜西省地方政府債務限額內發行。

第四，收費公路專項債券期限應當與政府收費公路收費期限相適應，原則上單次發行不超過15年。18陜西債券分為兩部分，一部分是5年期，另一部分是7年期。

第五，收費公路專項收益債券的還款來源，包括車輛通行費、廣告收入、服務設施收入等。預計項目運營期內，車輛通行費收入為8，699，545.80億元人民幣，運營成本為495，690.80億，扣除運營成本，完全能夠達到還本付息的要求。

（三）對完善收費公路專項收益債券的思考

第一，應適時完善專項收益債的法律建設。目前，專項收益債券整體是在新《預算法》的框架下操作的，主要規范文件是國務院及其下屬部門的文件，缺乏專門的法律法規進行規范。完善相關法律制度，不僅有助于保障投資者的合法權益，更有助于防范財政金融風險。

第二，應不斷創新收費公路的收入模式。收費公路專項收益債券項目的收益和融資能夠達到平衡，18陜西債券的收。入方式主要采取車輛通行費，收入方式相對單一。在收入方式上不斷創新，提升項目自身造血能力，這對保障投資者利益、降低債券風險有重大意義。

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作者簡介：楊銳，南開大學經濟學學士，北京大學軟件工程碩士。現為北京忠慧律師事務所咨詢顧問，主要負責協助地方政府進行專項收益債工作。

徐義峰，畢業于中國人民大學，現從事貴金屬投資方面的工作，平時較多關注國內外宏觀經濟。