食品安全監管中多元主體協同治理機制分析

□ 楊慶懿 湖南省食品質量監督檢驗研究院

□ 楊楊柳 湖南省藥品檢驗研究院

改革開放以來，人們的生活水平顯著提升，對于食品安全的重視程度也越來越高，因此對食品監管提出了更高的要求，這種現實需求促使食品監管必須建立起一種更具可行性、可持續性和嚴格的監管制度。本文分析了現有食品監管制度的不足和問題，有針對性地分析了新的多元主體協同治理機制的重要性并提出了具體實施舉措，希望能夠為食品安全監管提供參考和借鑒。

1 引言

古語有云：“民以食為天”，古代的中國社會，人們強調食品對于自身生存的重要性。而今天，隨著中國綜合實力的增強，人們生活水平不斷提高，對這句話的理解有了更多認識——中國人不再單一強調食品對于生存的重要性，而是更加重視食品的安全性。近年來發生的一系列食品安全事件無不令人擔驚受怕，針對這些涉及民生的現實問題，黨的十九大報告明確提出要實施食品安全戰略，讓人民群眾吃得放心。這也充分反映了當前把抓好食品安全工作作為推進民生工程的重要性，構建現代化的食品安全監管體系是完善國家治理體系和增強治理能力的重要體現。

2 當前我國食品安全監管體系中存在的問題

食品安全和質量涉及到眾多環節與因素，從原材料的選取、儲存，到運輸、加工等環節都存在各種人為或自然因素而對食品安全和質量造成影響。食品安全監管是對這些環節進行有針對性的管控，從而切實保證國家食品環境的安全。但是，從食品的原材料選購到成品產出涉及眾多環節，其中任何一個環節的監管不到位，都可能導致食品安全問題。政府作為傳統監管的主體，在如此復雜的食品加工鏈上進行監管，難免存在監管不到位等短板。

以往，人們將發生食品安全問題的原因主要歸結為監管體制的不完善而導致的政府監管不到位，認為傳統“九龍治水”的分段監管模式會使食品安全監管出現較大的真空地帶。最新的國家機構改革將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局合并，組建了國家市場監督管理總局作為國務院直屬機構。這一改革對執法監管部門進行整合，很好的解決了執法監督條款多，職責不清的問題，但其只解決了政府與生產者之間的食品安全監管以及政府食品安全監管自身體系的問題，并未對消費者和生產者之間的食品安全監管及生產者內部的食品監管問題提供解決措施。

事實上，食品安全監管領域中存在著三個經濟主體——政府、生產者和消費者。在傳統意義的食品安全監管中，政府是監管的主體，生產者是監管的客體，而消費者似乎被有意忽略了，這種模式忽視了監管制度本身的社會性。由于過去的監管責任一直落實在政府方面，消費者只能作為監管行為評價方和第三方評估者，這就弱化了消費者的監管責任，進而加重了政府監管的責任，導致監管效果不佳。從監管主體來看，監管機構面臨數量巨大的監管客體，其沉重的執法壓力與執法成本加大了監管的困難程度。從監管客體來看，監管機構執法資源的稀缺制約了食品安全監管效率的提升，以抽檢、巡查、專項整治為代表的專項監管行動，本質是一種概率抽樣調查，而非全面普查，因此，必然會遺漏對于一些食品企業的檢查，這在某種程度上給不法食品生產經營者提供了規避監管的空間，使問題食品流入市場，造成食品安全隱患并危害社會。

鑒于食品安全問題的社會性，其解決的關鍵在于對現行食品安全行政監管體制的突破。而實現這種突破的根本措施在于調整政府相關職能，協調多元主體的利益關系，充分發揮多元主體在監管中的作用，建立起更加全面、更加可持續和更為嚴格的監管制度。新一輪國家機構改革正是調整了政府相關職能，但要協調多元主體的利益關系，更好、更充分的發揮多元主體在監管中的作用，建立一種多元主體協同治理機制就顯得十分必要。

3 食品安全監管中協同治理機制分析

所謂“協同治理”，強調的是治理過程中的多元主體共同參與的重要性，側重于治理過程中主體的協同參與、各調控機制的有效整合以及治理過程各環節的無暇銜接，食品安全監管中的協同治理機制正是將這一現代化的理念和制度引入到食品安全監管中去。食品安全監管協同治理機制強調了生產者、消費者和政府的共同主體作用，摒棄了過去單方面依賴政府強大權力對于食品安全監管的模式，彌補了單一主體在監管中的滯后和監管不到位的缺點。一方面，從治理過程中的各環節來看，正是通過調動監管各方主體的參與性積極，實現了對食品從原材料選取到食品加工出產整個過程的全方位監督。無論是消費者還是其組成的各種消費者協會等非營利組織及各行各業的生產商，都將按照規范的程序行使權利、履行義務。另一方面，從治理過程中的各調控機制來看，政府在食品監管中的政治調控機制和消費者與生產者之間的市場調控機制將得到有效銜接。過去的單一政治調控機制無法得到市場調控機制的有力幫助，面臨人手不足、監管環節復雜等困難，而一旦獲得市場調控機制的有效幫助，將極大緩解政府壓力。通過消費者與生產者之間的利益博弈，市場調控機制將淘汰不安全食品，最終實現市場流通的食品安全的目的。

因此，食品安全監管引入協同治理機制，將碎片化管理轉變為一體化治理、粗放化管理轉變為精細化治理，有助于推動監管的有效性，增強食品安全監管制度的科學性，完善食品監管制度，實現食品安全治理體系和治理能力現代化。

4 有效構建食品安全監管協同治理機制

協同治理機制將成為食品安全監管中較為重要的機制，也是構筑食品安全治理體系和實現治理能力現代化的必然要求。所以，構建多方參與的協同治理機制應當做好以下幾點。

一是充分發揮各相關主體，包括政府、企業、消費者、社會相關組織及媒體等的作用。著力推進行業協會改革，加強行業自律，幫助行業建立自我監管協會進行自我管理；同時，針對生產者，給予食品生產經營企業更多的利益表達、權益維護、發展選擇等方面的主動權；媒體在食品監管體系中要堅持客觀、實事求是的態度，堅決對不法行為進行曝光和披露。

二是進一步培育體系完整的社會組織，強化食品安全監管堅實的社會基礎，促進相關政府替代組織發展。替代組織包括私人公司、非營利機構等社會組織，推動社會組織積極參與立法、聽證和政策制定等決策過程與環節，增強社會組織在食品安全監管中的積極性，提高社會組織在食品安全監管決策中的地位，給予其更多參與決策和政策制定的話語權。

三是加大對獨立第三方評估機構的支持，充分理解第三方評估對提高公共政策績效具有把脈會診和促進完善的積極作用，同時也是監管工作的重要補充。利用第三方評估機構的中立性，強化其對食品安全監管，增強對食品安全評估的公正性和食品安全信息公開披露程度。

四是建立便捷、高效、有序的消費者舉報監督機制，搭建起權威信息發布與溝通的平臺。食品安全問題產生的根源在于信息不對稱，有效減少信息不對稱會提高委托人的劣勢地位，并通過發揮消費者選擇機制來彌補市場失靈，因此高效的信息系統也是實現食品安全治理現代化的重要基石。此外，建立科學有效的消費者舉報監督機制，有助于減少食品安全事故，對食品安全監管起到強化作用。

通過以上舉措才能使食品安全保障成為社會和諧發展的積極因素和組成部分，才能構建現代化的食品安全監管體系，才能實現食品安全治理體系和治理能力現代化。