規范風電場建設使用林地不能以禁代管

文 | 秦海巖

日前，國家林業和草原局印發《關于規范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》，對風電場建設的禁限區域、使用林地范圍等作出界定，引發關注。

整體而言，《通知》的下發具有積極意義，其中關于將自然遺產地、國家公園、自然保護區等敏感區域列入風電項目禁限區域的規定，得到了風電行業的普遍贊同，有利于進一步推動風電產業發展和生態保護形成良性互動關系。

然而，《通知》中有關風電場建設一律“禁止使用有林地”的規定則過于僵化和苛刻，屬于典型的“一刀切”做法。這種“以禁代管”的行政管理方式，不僅難以產生長遠效果，還會傷及相關產業，影響經濟建設和發展，給企業和百姓造成困擾，讓群眾對政策失去理解和信任。國務院、生態環保主管部門都明令禁止此類做法。不久前，生態環境部發文規定，嚴格禁止“一刀切”，保護合法合規企業權益；并要求各地加強對生態環境保護“一刀切”問題的查處力度，對不作為、亂作為現象，發現一起，查處一起，嚴肅問責。對于風電行業而言，這種做法同樣不可取。實事求是地說，在少數風電項目開發中確實存在林地使用不規范、植被恢復不到位等問題，但這些并非風電產業本身所致，更多的是由監管不嚴造成的，可以通過加強事中和事后監管等方式予以解決。大量實例證明，規范化建設的林地和山地風電場不會對生態環境造成過度傷害，并能夠通過保護和修復措施將損害降到要求的范圍內。國內的國電電力寧海茶山風電場、華電郴州太平里風電場，美國的Beech Ridge風電場以及德國的Brandenkopf風電場等眾多項目更是實現了與當地環境和諧共處，成為帶動地方經濟發展的典型。因此，對于此類問題不能因噎廢食，對所有項目一禁了之。否則，我國南方地區和東北部分省份的風電開發會完全陷入停滯，全國風電建設規模將出現斷崖式下降，裝備制造業及產業鏈上游企業由此遭受毀滅性打擊。不僅如此，風電建設的停滯，勢必導致多數省份無法完成非化石能源占一次能源消費比重目標、可再生能源電力配額目標和非水電可再生能源電力消納量比重目標，最終直接影響我國2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%目標的實現。由此可見，因地制宜制定風電場建設使用有林地的范圍，對于促進風電產業健康發展、改善能源結構、帶動縣域經濟發展具有重要意義。

因此，《通知》還有必要繼續完善：首先，應由各省份因地制宜制定風電場建設使用有林地范圍。我國不同地域的森林覆蓋率、植被恢復能力、地形條件、風能資源條件、新能源消納等存在顯著差異，對風電場建設使用有林地采取“一刀切”的做法顯然不符合各地管理實際。應當考慮將風電場建設使用有林地范圍的決定權下放到省級政府，由相關主管部門根據自身的情況，并結合國家已出臺法律法規中關于林地的使用和保護規定，分別制訂本轄區范圍內風電場建設使用有林地的政策。國家林業和草原局可以在政策制訂過程中提供指導性意見，并嚴格監管政策的執行，對違規企業依法依規進行嚴厲處罰。

其次，強化事中、事后監管，避免以禁代管。一是要求風電開發企業應該在項目合同中明確生態恢復的資金制約措施，并在開工前依法健全征林征地手續，建設時切實做好環境保護、水土流失、植被恢復等工作。二是林業主管部門會同有關部門通過強化執法、專項打擊違法違規使用林地、建立林業及風電開發黑名單、加大植被恢復驗收審查力度等方式強化風電項目使用林地的事中、事后監管。

黨的十九大報告要求，加大生態系統保護力度，改革生態環境監管體制，同時也提出發展清潔能源產業，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。可以說，開展生態保護與推進能源綠色化都是我國實現生態文明建設的必由之路。因此，對于這些方面的管理必須服從國家發展大局，制定相關政策時理應慎之又慎，各項規定都要做到科學有據、因地制宜，切不可“以禁代管”，懶政思維要不得。