國內建構服務型政府的基本內涵分析

朱丹青

摘 要：建構服務型政府的問題，是當前理論和實踐上的熱點問題，而且，在一個相當長的歷史時期中，都會是一個持續的具有恒久性的熱點問題。中共十九大指出，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。” 增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府， 是新時代深化行政體制改革的應有之義。從國內學者對服務型政府的概念詮釋出發，提出建構服務型政府的出發點、關鍵點、著力點以及歸著點，自覺地推進政府轉型，加快建構服務型政府。

關鍵詞：服務型政府；基本內涵；關鍵點

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0071-02

黨的十九大明確提出，我國社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這就迫切要求我國政府必須通過科學設置機構、合理配置職能、統籌使用編制、完善體制機制，改進工作方式，提高服務水平，有效破除制約經濟社會發展的體制機制弊端，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動經濟社會事業高質量發展進步，使人民群眾日益增長的美好生活需要得到更好滿足，各項社會事務得到有效治理。因此，關于服務型政府的研究旨在構建政府與公民之間的對等、平等關系導向。政府服務社會是政治宗旨，社會享受政府服務是本質回歸，政府離不開社會、社會離不開政府是服務型政府追求的核心目標。

一、國內學術界對服務型政府的概念詮釋

第一，以劉熙瑞為代表的學者從政府與公民關系視角，在基于公民本位、社會本位的基礎上認為，服務型政府就是，“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”學者井敏高度認可該概念，并著有《構建服務型政府：理論與實踐》一書。

第二，以張康之為代表的學者，從人類社會政府管理模式縱向演變的角度，在系統提出“統治行政、管理行政、服務行政”三階段論的基礎上認為，“服務型政府也就是為公民服務的政府，它把為社會，為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨。”張康之筆下的服務型政府將“徹底拋棄舊的治民理念，而確立為民服務和‘人民做主的理念。”雖然研究角度不同，表述有異，但張康之和劉熙瑞兩位學者都是從政府的公民本位、服務本位來詮釋服務型政府的，也就是說二者在服務型政府本質問題上并沒有什么不同。

第三，從政府流程再造或從效能政府的角度詮釋服務型政府。受西方新公共管理運動的影響，一些專家學者在總結我國地方政府以“政務超市”“陽光大廳”“一站式服務”“一窗式服務”等政府流程再造的基礎上，認為把這些政府服務流程內置到政府管理過程中的政府就是服務型政府。這種觀點固然在一定程度上有助于推進效能政府建設，能讓政府為公民大眾提供高效、便捷的服務，但在一定程度上也誤導了一些政府部門把“效能政府”當作“服務型政府”，甚至服務型政府的全部。

第四，以遲福林為代表的學者從政府工作中心轉移的角度提出了“公共服務型政府”的概念，分別從經濟、政治、社會三個具體層面上要承擔的政府具體責任來詮釋公共服務型政府。從經濟層面上說，政府存在是為了糾正“市場失靈”，主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產品和公共服務，制定公平的規則，加強監管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎性作用。政府不應該直接作為微觀經濟主體參與市場競爭或者依靠壟斷特權與民爭利；從政治層面上說，政府的權力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環境，全心全意為人民服務，實現有效的治理而不是統治；從社會層面上說，政府要從社會長遠發展出發，提供穩定的就業、義務教育和社會保障，調節貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發展。

總的來說，以上四種詮釋都有正確性的一面，但沒有全面彰顯現代服務型政府的性質、特征和本質，前兩種雖然視角不同，但本質上都是強調正確的擺正好政府與公民的關系，只有堅持公民本位、為公民服務的政府才是服務型政府，但在如何彰顯服務型政府的本質和精神方面，這兩種定義還不夠科學。第三種定義實際上是把效能政府看作服務型政府，犯了以偏概全的錯誤，不能把通過一些政府流程建設力圖打造的效能政府看作服務型政府，這僅僅是服務型政府建設中的一部分，不是重要的部分。第四種解釋的依據是我國政府從經濟建設型政府轉到公共服務型政府，這種說法本身就有問題。我國還將長期處于社會主義初級階段，政府職能的界定和轉型必須從這個基本國情出發，這是對政府進行科學定位的重要依據。我國政府在整個社會主義初級階段都必須以經濟建設為中心，通過科學發展來解決存在的矛盾和問題。既然不存在政府向公共服務型政府轉型，對公共服務型政府的詮釋也更無從談起。另外，僅從經濟、政治、社會方面界定政府職能并不是詮釋服務型政府的正確方法，而且以“公共服務型政府”代替“服務型政府”的概念本身就不夠嚴謹，容易讓人產生“服務型政府就是為人民提供公共服務的政府”的錯誤認識，并對服務型政府建設形成誤導。

衡量一個政府是不是服務型政府，不僅看到政府職能的重點要由“管理”走向“服務”，更要看政府與公民的關系在公共行政實踐中是否有根本性的改變，即由原來的政府本位、政府意志在公共管理中居于決定性地位的轉變，或者說從“為民做主”向“由民做主”的轉變。因此，服務型政府的概念應是在對該政府的權力來源、基本價值、服務手段、目的進行高度概括基礎上抽象而成的。所以，服務型政府是以人民主權理論為政治合法性的唯一來源，以公共性、服務型為治國理政的主要手段，以維護公平正義，滿足人民的公共需求為主要目的而進行公共行政活動的新型社會治理共同體。

二、建設服務型政府的關鍵

（一）出發點：滿足公共服務需求

第一，公共服務與公共需求。公共服務是以政府為基礎的公共部門提供的、滿足社會公共需求、供全體公民共同消費與平等享用的公共產品與公共服務。公共服務的公共性決定了公共服務需求的公共性與人民性。

第二，建設服務型政府必須要滿足公共服務需求。作為全心全意為人民服務的工具，服務型政府必須秉承人民的意志，以人民群眾的公共訴求為導向，真正做到“想人民群眾之所想，急人民群眾之所急”。當前，我國正處在從一般溫飽社會向全面小康社會加快發展、加速轉型的關鍵時期，這一時期我國公共需求也進入一個全面快速的增長期。以公共服務需求為基本驅動力的服務型政府，通過以“保障和改善民生”為主要內容的社會建設，在完善基本公共服務體系、推進基本公共服務均等化過程中加快服務型政府建設，促進社會公平與和諧。

第三，以公共服務需要為導向推進服務型政府建設。首先，要把滿足人民群眾的社會共同需求作為服務型政府施政的出發點。其次，也是最重要的是以滿足最廣大人民群眾的基本公共服務需求為重點，通過基本公共服務均等化推進服務型政府建設。第三，以公共服務需求為導向推進服務型政府建設，要求我們必須加快健全覆蓋全民的公共服務體系，全面增強基本公共服務供給能力。

（二）關鍵點：創新公共服務供給機制

第一，更多地發揮社會組織公共服務的作用。各種社會組織作為政府合作治理的伙伴，完全承擔一些不宜政府承擔或承擔不好的公共服務。在政府與社會組織合作供給公共服務的過程中，政府應把更多的精力花在公共服務政策的規劃和公共服務標準的制定方面，并在公共服務質量方面進行有效監督。

第二，要按照公共服務的標準，在各級黨組織領導下，充分引導基層公眾對公共服務，尤其對基本公共服務供給效能進行科學評估。服務型政府就是要給人民群眾提供滿意的服務，“要想讓群眾滿意，就必須接受群眾的評議”提供的公共服務“好不好”，最終只能由享受這些公共服務的公民說了算。

第三，進一步完善公共服務供給質量的監督和問責機制。政府服務角色和機制的轉變，并不意味著服務責任的消失，而只是服務責任的轉變，即由直接提供公共服務的責任轉變為公共服務的監督責任。因此，在市場經濟條件下，服務型政府的職能要求政府必須對“購買”的公共服務負有不可推卸的監管責任。

（三）著力點：完善公共服務體系

建立健全公共服務體系，特別是以民生為導向的城鄉基本公共服務體系，是服務型政府回應公民大眾的民生需求，以保障和改善民生為主要內容，喚起人民群眾對黨和政府合法性信仰的執政路徑，是立黨為公、執政為民、全心全意為人民服務的執政理念在服務型政府的現實體現。完善的公共服務體系是建設服務型政府的主要內容和實施路徑。完善公共服務體系讓建設服務型政府有了可操作性的現實路徑與理性方向，通過與時俱進的完善公共服務體系，才能保障服務型政府的公共性，開創一條中國特色的理性路徑。

（四）歸著點：改善民生，促進社會公平

第一，必須科學認識，正確處理社會差別。承認社會差別，并逐步努力消除過大差別的發展觀，是基于公平價值的科學發展觀，就是為了實現社會公平與和諧的社會主義發展觀。以維護公平正義的政府必須高度關注實現公平目標進程中過程公平，把對目標公平的追求同實現過程的公平有機結合起來。由于社會的分化，最后都歸根于財富，所以，政府最重要的任務之一，就是防止財富分配的極端不平等。

第二，必須貫徹基本經濟政治權利“按需分配”，非基本經濟權利“按勞分配”的雙分配原則。一方面，在人們基本經濟權利方面應平等分配，必須以某種方式滿足一切中國公民的基本經濟權利與需求；另一方面，非基本經濟政治權利“按需分配”仍然是社會分配的唯一的公平而有效的分配制度。為了更好地體現社會公平正義，這是構建服務型政府必須遵守的兩個基本的平等原則。

第三，以滿足公眾的基本公眾需求為出發點，以創新公共服務機制為關鍵點，以完善公共服務體系為著力點，通過改善民生來實現共同富裕，促進社會公平和諧。

總之，建立健全公共服務體系是建設服務型政府的目標之一。服務型政府建設與公共服務體系構建是相互促進、相互推動的。高尚全認為完善公共服務體系建設是加快服務型政府建設的關鍵所在。孫濤指出服務型政府建設必須為社會提供有基本保障的公共服務體系。郁建興、高翔強調公共服務體系的構建可以為服務型政府建設走向制度化提供必要保障。但服務型政府負有構建公共服務體系的責任，但是它不應該是公共服務供給的唯一主體。必須合理協調政府、市場、社會之間的互動關系，在公共服務中積極引導引入市場機制、社會力量，促進公共服務供給主體多元化。

參考文獻：

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