新形勢下街道辦事處職能重新定位與履職方式創新研究

文｜高 樂 中國政法大學政治與公共管理學院公共行政專業博士生

一、街道辦事處所面臨的新形勢

（一）經濟體制改革持續深化，經濟發展進入新常態

第一，簡政放權，激發市場主體活力。

第二，從專業性的經濟服務與監管到為經濟發展提供良好環境。

（二）社會愈發多元，政社關系有待進一步優化

計劃經濟的解體使得社會獲得了獨立發展的空間，而近年來，得益于我國經濟體制改革的深化、國際化水平的提升以及日新月異的信息技術，整個社會已得到極大的發展。一方面，社會的獨立性大大增強，社會主體愈發多元，各類社會組織蓬勃發展，它們開始擁有越來越多的資源，在居民自治、社會需求的表達、公眾議題的探討以及推動社會公益事業發展等諸多方面都發揮著越來越大的作用。另一方面，社會結構與社會關系也日趨復雜，新的社會矛盾與社會問題層出不窮，而且愈發難以解決。

（三）網絡時代的來臨

隨著計算機技術、網絡技術和現代通信技術等信息化手段的日新月異的發展，我國已進入了網絡時代。信息技術帶給政府的不僅是治理工具的更新，而且是治理環境、治理理念的革新。正如簡·芳汀所認為的，網絡信息時代行政改革的真正挑戰不在于構建電子政務的技術能力，而在于克服政府內部根深蒂固的官僚制行政文化、組織政治邏輯和制度結構，推進跨部門合作行政制度創新。在政府內部，信息技術和制度安排互相滲透，政府流程的各個環節都有可能通過虛擬技術獲得重置。在政府外部，信息技術同樣為社會塑造了許多新的特征與形態，致使國家治理面臨許多新興問題，要求政府積極轉變職能，創新治理模式，提高治理能力。

（四）居民對公共服務的需求日益增長

現如今，絕大部分城市居民的需求開始進入較高層次，并呈現出多元化的特征。其中，很多新需求是需要以公共服務的形式予以滿足的。

大大強化政府公共服務職責的環境因素還有新型城鎮化。如何推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，實現基本公共服務均等化，提高公共服務水平，著力改善民生，促進社會和諧發展便成為新型城鎮化所關注的重點問題。因此，它也對政府（尤其是地方政府）履行公共服務職責提出了更高的要求。

李碧華以女性特有的敏銳在小說中融入現代港人內心深處的香港意識，但其港人的身份在加劇這種意識的同時亦使得香港的本土意識在傳統與現代兩相對照中漸趨含混化了。

人民群眾對公共服務的需求越來越高，但政府提供公共產品和公共服務的能力不足，因此，需要各級政府共同努力，提高公共服務水平。

（五）行政體制改革的持續深化

街道辦事處的改革是行政體制改革的組成部分，它同樣需要遵循行政體制改革的發展趨勢。要求街道辦事處的職能重心應朝向基本公共服務供給和城市基層社會管理傾斜，其履職方式也必須更加契合依法治國和網絡時代的要求。最終，街道辦事處要變成職責明確、定位合理，運作規范、高效且經濟的服務型、法治型、智慧型及有限責任型街道辦事處。

二、街道辦事處的職能界定

本文主要探討的是對街道辦事處可以承擔的工作事項予以界定的原則以及承接方式。

（一）核心職能：基本公共服務供給和城市基層社會管理

基于街道辦事處當前的問題以及新形勢對它的新要求，本文認為，當前街道辦事處的核心職能應該定位于基本公共服務供給和城市基層社會管理。具體而言，主要涉及指導基層群眾自治、組織公共服務、維護社會治安、實施城市基層管理4個方面的職能。

1. 指導基層群眾自治。

2. 提供公共服務，支持和促進社區服務與社區公益事業。

3. 維護轄區內的社會治安。

4. 實施轄區內一般性的城市管理。

（二）其他工作事項的承接

當前，我國至少存在兩種類型的街道辦事處：一種是老街道辦事處，即在一些比較成熟的城市內較早設立的街道辦事處；另一種是新街道辦事處，也就是城鎮化進程中由鄉鎮轉變而來的街道辦事 處。

二者在城市中的功能與定位存在較大差異。而且，即使在同一種類型內部，由于各地自然條件、經濟發展情況差異較大，各地街道辦事處在職能的設計上也相差甚遠。譬如，有的由鄉鎮變來的街道辦主要職能是發展經濟，有的則是拆遷維穩，還有的則是承擔綜合行政執法職能。因此，除了核心職能外，街道辦事處可以承擔的工作事項應因地制宜。如此，就需要原則性地確定街道辦事處如何去承接這些工 作。

1.不得影響核心職能的發揮。

2. 建立街道辦事處工作準入制度，并建立動態評估及調整機制。

3. 必須權責利相匹配。

三、街道辦事處履職方式的改進

若要街道辦事處切實履行好其職能，改進履職方式比合理界定職能更關鍵。在科學合理界定職能的前提下，要切實改進其履職方式，核心在于提高街道辦事處的治理能力，建立街道辦事處、社會與市場三者之間良好的互動合作關系，充分調動基層社會與市場的資源，為轄區居民提供高效優質的公共服務，創造良好的生活環境，實現社會多元共治。

（一）優化組織設計，再造服務與管理流程

街道辦事處的核心職能是綜合性和一般性的基本公共服務供給和城市基層社會管理，圍繞這兩項職能，首先要改變的就是街道辦內部科室及機構繁雜，機關化、官僚化作風嚴重這一問題。改進的方向則應是中心化、平臺化，也就是以居民需求為導向，建立街道層級的公共服務和社會管理平臺，推行一站式公共服務與管理。將民政、人口和計劃生育、社會保障、文化體育、殘疾人、健康教育等與居民密切相關的服務事項及綜治維穩、信訪調解、城市管理、社情民意收集、流動人口和出租房屋管理等社會管理的各項業務集中在“一站式”窗口服務大廳受理。建立一站辦結制、委托代辦制、首問責任制、預約服務制、錯時工作制、節假日值班制等便民制度，明確業務工作流程，限時辦結和反饋。服務管理覆蓋范圍比較大的，可結合人口、戶數以及公共資源配置對管理成本與工作量進行評估，增設公共服務與管理 站。

當前，全國已有一些地方建立了街道層級的公共服務與管理中心，包括南京市、牡丹江市、邯鄲市、蕪湖市等。南京市的改革較為典型，其改革舉措被形象地概括為“一移”和“一全”。所謂“一移”即街道服務前移。街道歸并相近職能，綜合設置街道便民服務中心，實行“一門式管理”與“扁平化服務”。街道實行集中式辦公、開放式服務，逐步由“行政機關”向“民生窗口”轉型，鼓勵街道干部由“后臺”向“前臺”轉型。所謂“一全”，即街居全科服務、全網聯辦、全年無休。街道、社區建立“全科社工”隊伍，社工由“一人一專一崗”變為“一門清”導辦、“全科式”受理。打造“智慧社區”信息平臺，整合街居現運行的18個信息系統，試行“一口受理、全區通辦、一網辦結”。工作日中午及節假日，居民辦事隨到隨辦，全天服務、全年無休。

（二）創新社會治理方式

一要積極推進協商民主，擴大公民參與，要建通道、搭平臺，通過“公開、透明、參與、互動” 實現多元共治；二要大力培育和扶持社會組織發展，特別是公益事業類、志愿服務類、慈善救濟類社會組織，通過設立社會組織發展基金、社會組織孵化園、社會組織服務中心等方式，為社會組織提供必要的支持和穩定的保障，指導社會組織加強自身建設，以增強社會的自組織能力，解放和增強社會活力，形成以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的“三社聯動”機制；三要切實加強社區建設，組織社區居民實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，真正實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務，促進社區持續、健康、和諧發 展。

在此方面，很多地方都進行了有益探索。譬如，蘇州市太倉市從2008年開始以規范政府行政行為和自治實踐為抓手，以構建多元共治的新型基層治理機制為目標，開展“政社互動”探索實踐。其關鍵措施包括三項：第一，擬定《基層群眾自治組織協助政府工作事項》和《基層群眾自治組織依法履行職責事項》兩份清單，劃清基層政府和自治組織責權邊界；第二，廢止鄉鎮政府和街道與村（居）委會間的“行政責任書”，以《基層群眾自治組織協助政府管理協議書》的方式明確基層政府委托自治組織事務的項目內容、經費保障和違約責任，對自治組織依法協助事項實行“支付協助”；第三，建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評估小組和由村（居）黨組織、村（居）干部、群眾代表組成的政府履職履約情況評估小組的雙向履職履約情況評估機制。

又譬如，深圳市南山區以社區綜合黨委（總支）為核心，以社區居民委員會、社區工作站、社區服務中心3個主要主體為依托，社區社會組織、農城化股份公司、業主委員會、物業管理公司、駐轄區企事業單位等多元主體密切配合，分類搭建黨內民主共治、社區協商自治、社區虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求等5個平臺，實現多元互動、多方參與、共建共享，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力。

（三）加強法治建設

加強法治建設的關鍵在于實現兩個“依法”：政府依法行政、居民依法自治。首先，建立健全與街道辦事處相關的法律法規體系。有必要基于新形勢，重新調整并明確規定街道辦事處的地位性質、設立程序、組織機構、職責權限、運行機制、相關關系和法律責任等。其次，運用法治思維重塑街道辦事處與居民自治的關系，糾正過去過度以行政命令直接干預居民委員會、業主委員會的工作這種變異的指導方式，改為以法律監督和援助的形式指導居民自治。

（四）推進政府購買公共服務

提供基本公共服務，滿足居民日益增長的需求，是街道辦事處的核心職能，而政府購買服務是改善公共服務績效的重要方式。在目前我國社會組織發育程度低，承接主體不足的情況下，應堅持政府購買服務方向不動搖，在學習和借鑒的基礎上，大膽探索適合本地區實際情況的政府購買服務的方式和內容，引導服務對象規范參與，建立“責任共擔、成果共享”機制，以提高公共服務的供給水平，滿足多元化需求。最終，在公共服務供給和居民需求表達上，變政府“點菜”“做菜”為居民“點菜”、社會組織和企業“做菜”、政府“買單”。

深圳市是率先采用公共服務購買的城市之一。經過幾年的發展，公共服務購買為深圳市內各街道公共服務職能履行提供了巨大的助力。以深圳市南山區蛇口街道為例，2011年起，各街道以購買服務的形式委托社會組織全面負責社區服務中心的日常運作，主要以社區老人、殘疾人、婦女兒童及青少年為重點服務對象。2013年，蛇口街道辦事處向深圳升陽升社工服務社購買服務，在中心工作的11名人員均是專業社工，由升陽升派遣。服務中心以居民的需求為重點進行主動服務，為轄區居民提供一站式服務。與傳統的社區工作站相比，辦事效率得以大幅提高，社區工作站窗口復雜，不同事務之間存在壁壘。人員上，社區綜合服務中心只需要11人，而傳統的社區工作站一般有6—7個專職人員，還配有7名協管員以及社工機構配備的6名社工。而對于社區比較敏感的“行政服務”，蛇口街道辦事處全面梳理基層行政服務項目，制定行政服務社會化考核制度，將不涉及行政主體資格要求的156項社區行政服務項目交由社工機構、社會組織實施。

（五）建設智慧型街道辦事處

建設智慧型街道辦事處有兩大目標：第一，實現行政服務流程再造，“以協同應用為核心，以工作流管理為線索，以知識管理為顯著特征，以應用集成為技術基礎”，為一站式公共服務及電子政務提供技術支撐；第二，實現“互聯治理”，聯合國在2008年發布的《2008年度全球電子政務調查報告：從電子政務到互聯治理》中指出，互聯治理是電子政務發展的必然趨勢，其目的在于增進政府機構之間的合作，從而不斷鞏固公民與政府之間的咨詢與交流，使政府的服務和職能效果更加有 效。

深圳市南山區充分發揮科技企業與科技人才聚集的優勢，注重探索現代社會治理能力的提升，逐步形成了“一庫兩網兩系統”的智慧型服務與治理方式。

首先，運用“大數據”技術搭建“一庫”—信息資源庫。該庫包含三類信息：一是基礎信息，如人口、法人、房屋、城市部件等；二是主題信息，如事件信息（如矛盾糾紛、安全隱患）、社會信用、市場監管等；三是各單位的業務信息。各類信息實時更新，并通過光閘進行保護。各業務部門及各級管理主體根據職責和業務需要使用信息。

其次，建立旨在提升社會治理和服務能力的“兩網”—社區管理工作網和社區家園網。前者主要用于市—區—街道—社區四級管理主體及時聯動處理各類矛盾解決及問題隱患等事件。后者主要是為了暢通居民訴求渠道，為居民辦事提供便利：一則，社區家園網直接與廣東省網上辦事大廳聯通，居民直接可在網上提交行政審批申請；二則通過“e事通”實現居民社區家園網與政府內部運作機制的互聯互通，居民所提交的服務申請及事件處理要求可及時分流給相關政府主體處理。

最后，采集和運用數據信息，建立兩個系統。一個是建立綜合信息采集系統—通過移動智能采集終端以及居民、單位自主申報等渠道，實現信息一次采集、信息多方共享、矛盾聯動化解的工作機制。另一個是領導決策支持系統—通過信息咨詢庫，為領導決策提供客觀、準確和全面的信息。譬如，通過該庫可以查詢到南山區師資、醫療等公共服務資源的跨年度和地區間差異，領導可據此及時調配資源，實現區域間的平衡。（見下圖）