論行政規范性文件變更公民合法預期利益的保護

胡敏

摘 要：我國正處于法治建設的成長期，社會情況瞬息萬變，作為社會管理重要手段的行政規范性文件在情勢發生變更時也要做出相應的反應。由于行政規范性文件對不特定的行政相對人具有拘束力、確定力以及強制執行力，其一旦發生變更，往往使行政相對人的現有利益受到損失，其合法預期利益也會受到不可預知的威脅和損害。現有的信賴利益保護原則上僅局限于相對人實際發生的合法利益的損失，保護范圍相對過窄，因而有必要完善現有的信賴利益保護原則，以解決公民因信賴行政規范性文件而產生的合法預期與行政管理者改變行政規范性文件以實現行政目的之間的矛盾。

關鍵詞：行政規范性文件；變更；合法預期保護

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）06-0113-02

隨著互聯網的普及和大數據時代的到來，公眾較之以前有了更為方便、快捷、廣泛、暢通的渠道來了解行政規范性文件即政府的各項行政措施、決定和命令等，并根據政府決策和意思表示來安排自己的生產和生活。然而行政規范性文件作為行政主體實施公共事務管理，行使行政裁量權的重要手段，由于其效力層級較低、穩定性較差等特性往往會隨著社會的發展以及上位法的變化，而時常發生變更。在實踐中，由于行政規范性文件運用廣泛，且多適用于與社會生活密切相關的生產、生活領域，所以極易對公民的權利義務產生實質性影響，從而侵犯到公民的現存利益和合法預期利益，即公民因信任行政規范性文件而做出的投入或將來可得的利益。

一、行政規范性文件變更的類型

所謂行政規范性文件的變更，是指行政機關或被授權組織依據自身職權和法律的授權，依據相應的程序性規定，制定、修改或廢止行政規范性文件的活動[1]。行政規范性文件變更實質上是行政機關或被授權組織行使自由裁量權的行為，所以行政機關在決定變更行政規范性文件時須考慮“變更的必要性”“變更的范圍和程度”“變更的時間”“如何具體的變更”。遵守一定的“變更程序”“變更方式”以及遵循比例原則衡量“變更后結果”，才能保障行政機關變更行政規范性文件這一自由裁量的行為不會侵犯到或對行政相對人的現存利益和預期利益所造成的損失最小化。

行政主體變更行政規范性文件的這種行為主要是以制定、修改、廢止為表現形式的。具體而言可以將行政規范性文件的變更分為以下幾種情形。

第一，原有的規范性文件沒有繼續存在的必要，制定新的行政規范性文件以完全替代原有行政規范性文件。對于某一領域的事項本有行政規范性文件或者行政慣例調整，但由于社會情勢發生變化，適用原規范性文件或者行政慣例已不易乃至不能達到當時行政規范性文件預期的行政目的，所以行政機關或者被授權組織通過制定新的行政規范性文件來取締原有的行政規范性文件。在這種情況下，新行政規范性文件的生效將會導致原行政規范性文件或者行政慣例的全部失效，從而使得公民因信賴原行政規范性文件或者行政慣例而產生現存利益損失和合法預期利益落空。

第二，修改原行政規范性文件形成新的行政規范性文件。在原行政規范性文件的基礎上，只是針對其中部分不合時宜的條文進行修改或補充，從而使其更好地適應社會生活的變化。但是修改后的新的行政規范性文件的實質作用力可能會影響到相對人按照原行政規范性文件已經完成或者尚在進行中的活動，這種情況下，就會導致公民因信賴原行政規范性文件或者行政慣例而產生現存利益損失和合法預期利益落空。

第三，廢止原行政規范性文件使其失效。原有行政規范性文件對這一領域的事項進行調整，但隨著社會生活的變化，原有的行政規范性文件已經沒有存在的必要，由行政機關或者被授權組織廢除了該行政規范性文件，改由市場自主調節。這種情況將原行政規范性文件從有法律效力變為無法律效力，亦會導致公民因為對行政規范性文件的信賴而產生的投入遭受損失。

二、行政規范性文件變更下公民合法預期利益保護存在的問題

（一）合法預期的概念

關于合法預期的概念，行政法學界可以說是眾說紛紜。余凌云教授將其分為廣義的合法預期和狹義的合法預期，狹義的合法預期僅指相對人對行政機關的政策、通知以及承諾產生的對行政機關未來行為的預期。廣義的合法預期包括可保護利益及權利[2]。趙大龍教授認為，合法預期是相對人基于對行政法規的規定以及對行政管理的推斷，對行政主體可能做出的行為預測[3]。王錫鋅教授則認為，這一原則的核心在于，相對人出于對法的安定性以及政策的連續性的信賴產生的合理期待，法律應當加以保護[4]。盡管不同的學者對于合法預期做出了不同的定義，但是綜合分析，筆者認為在行政規范性文件變更的條件下，合法預期包括以下內涵：一是行政相對人出于對行政主體發布的行政規范性文件的信任，以作為或者不作為的方式對自身的生產或生活做出安排。二是行政相對人基于信任的前提施加投入或者對未來可得利益萌生某種期待。三是行政主體非因法定事由（公共利益）或經法定程序不應對行政相對人的已得利益、未來可得利益或者應享有的程序、權利保障等做實質性改變。四是如果行政主體違法變更行政規范性文件的行為侵害了行政相對人的合法預期，行政主體應視情況撤銷該行政違法行為或者給予行政相對人行政賠償。如果行政主體出于公共利益的需要變更行政規范性文件，從而損害了行政相對人的合法預期，亦應給予相對人以行政補償。

（二）信賴保護原則在公民合法預期利益保護方面的缺陷

1.信賴保護原則保護權益范圍狹窄

如前文所述，合法預期是指行政相對人基于對行政規范性文件的信賴而產生的可取得的未來利益或者法律資格的期望。也就是說對公民合法預期的保護不僅應保護實際利益，還應保護預期利益。我國的《合同法》第113條的規定：預期利益是指合同履行以后可以獲得的利益。如生產設備買賣合同中買方因賣方遲延交貨而耽擱生產所遭受的生產利潤損失；買賣合同中，買方因賣方不交貨而無法轉售給已簽約的下家買主所遭受的轉售利潤損失；承包經營合同中，發包方毀約造成承包方承包經營利潤損失；服務合同中，被服務方毀約造成服務方預期利潤損失。從目前的行政訴訟司法實踐來看，適用信賴保護原則保護的信賴利益往往等同于公民的既得利益的損失，而對公民的預期將得到的利益并不給予相應的補償或賠償。可見，我國現行的信賴保護原則對公民合法權益的保護范圍過窄，其僅能填補撤銷或者改變現有行政規范性文件所造成的公民現存利益的損失。信賴保護原則僅局限于對公民的既得權的保護顯然是不夠的，還應適當考慮公民的期待利益，否則很難使公民的合法權利得到充分的保障。

2.信賴保護原則側重實體性保護而忽視程序性保護

本文認為對公民合法預期的保護不僅包括保護公民的既得利益以及未來可得利益，更重要的是要保障公民在行政規范性文件變更前后所應當享有的聽證、申訴等相應的程序性權利。然而我國適用的信賴保護原則更側重于對公民的合法利益實際發生的損失的實體性保護，而忽視了程序性保護。信賴保護原則僅僅規定了對行政規范性文件變更后給公民造成的實體性損害給予保護，程序性保護只是提到“非經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變行政規范性文件”，并未詳細規定行政規范性文件變更前后如何給予公民陳述、申辯、聽證以及尋求救濟的程序性保護，由于沒有明確的程序性保護的規定，行政主體可以隨意地適用、解釋和違背其所制定的行政規范性文件，而公民只有在自身的實質性利益遭受損失時才可以尋求救濟，且這種救濟能否獲得、獲得的程度以及獲得的方式仍然全憑行政主體自由裁量，在這種情況下公民的合法權利難以獲得具體明確的保障。

3.信賴保護原則以公民信賴作為標準缺乏可操作性

信賴保護原則以相對人的信賴作為判斷是否給予保護的標準，這種對信賴表征的判斷受較強的主觀判斷的影響，在實踐中的可操作性較差。相對人的這種信賴是指公民出于對行政規范性文件的信任和依賴而對自己的生產和生活做出一定的安排，這種信賴必須具有一定的表現形式，如果公民并未表現出對于行政規范性文件的信賴，那么其合法預期就不應受到保護。如建設部門雖發出來允許單位進行施工的通知，但該單位并未開始施工或者并未有其實質性投入，則認為該單位并未對建設部門產生信賴，所以如果建設部門變更行政規范性文件撤銷該通知對該單位造成的合法預期的損害不應予以保護。那么如果單位因信賴建設部門發布的允許施工通知沒有將資金投資其他行業，而是將資金放置在銀行以備將來施工之用，那么是否可以表明該單位對此行政規范性文件存在信賴表征呢？怎樣才能確定放置在銀行的資金是為施工之用而非為等待其他投資時機？如此可見信賴保護原則片面地認為只要行政規范性文件引起了公民的信賴就可以給予保護，這是一個非客觀的標準，在實踐中缺乏可操作性。

三、完善公民合法預期利益保護的對策

（一）擴大信賴利益保護的范圍

如上文所示，目前行政賠償或補償對相對人信賴利益的保護的范圍，往往僅限于相對方因信賴行政主體的規范性文件安定性、公信力，而實施一定的行為或活動，但由于情勢發生變更，行政主體變更規范性文件而使相對人的合法利益遭受的實際損失，完全排除了相對人的預期利益損失，這有悖于公平原則，因此應適時地擴大信賴利益的保護范圍，將公民的合法預期利益納入行政賠償和行政補償的范圍內，但由于預期利益具有未來性和很大的不確定性，因此在規范性文件發生變更時，應遵循公平原則，可以適當地參考《合同法》中關于預期利益的限制性規定，對相對人的預期利益損失的范圍、標準做出相應的規定，從而充分保護相對人的信賴利益，更好地維護行政機關的公信力。

（二）兼顧相對人信賴利益的程序性權利的保護

“重實體輕程序”可以說是我國目前法律實踐中存在的通病，程序正義與實體正義從某種意義上來說是同樣重要的地位，行政目標的實現是行政程序的終點，行政程序正義才能保證行政目標的正義，因此應同時兼顧相對人信賴利益的程序性權利保護，行政規范性文件一經做出就要保持相對的安定性，在客觀情勢發生變更時，為了維護公共利益而變更行政規范性文件時，應當遵循規范性文件變更的過程、環節、方式、步驟、時限等程序性規定，并具體明確地規定行政規范性文件變更前后進行相應范圍的公示，并給予公民陳述、申辯、聽證以及尋求救濟的程序性保護，從程序上最大限度地維護公民的信賴利益。

參考文獻：

[1]肖靜茹.行政規范性文件變更下公民合法預期保護[D].武漢：湖北大學，2014：1-33.

[2]余凌云.行政法上合法預期之保護[J].中國社會科學，2003（3）.

[3]趙大龍.相對人對行政行為的合法預期與信賴保護原則[J].行政與法，2006（4）.

[4]王錫鋅.行政法上的正當期待保護原則論述[J].東方法學，2009（1）.