農村集體經營性建設用地流轉問題研究

胡偉 吳訪非

摘 要：論文闡述集體經營性建設用地流轉的相關概念，分析了集體經營性建設用地流轉存在的主要問題，針對經營性建設用地流轉存在的問題，提出相應完善措施。

關鍵詞：集體；經營性；建設用地；流轉

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）03-0133-02

我國經濟發展迅速，城市建設規模急劇擴大，城市建設用地就顯得十分緊張，而農村集體經營性建設用地存量巨大，利用效率比較低。怎樣解決我國城市建設用地緊張的問題，又不損害農民的利益，嚴守我國18億畝耕地紅線是當務之急。

一、農村集體經營性建設用地流轉內涵及形式

我國實行土地公有制，城市里的土地都歸國有，農村和郊區的土地，一般都屬于集體所有，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”“十二五”規劃綱要指出：“嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤，調整優化城鄉用地結構和布局，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。”黨的十八屆三中全會進一步規定：“引導和規范農村集體經營性建設用地流轉。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等流轉、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度”。綜合上述內容，規范集體建設用地流轉，逐步構建城鄉統一的建設用地市場，引導和規范農村集體經營性建設用地流轉，實現與國有土地“同等流轉、同權同價”是未來法制建設的任務。

農村集體建設用地使用權流轉，是指集體建設用地在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市流轉、同權同價。

農村集體建設用地使用權的流轉包括直接流轉和間接流轉。我們說的直接流轉是指經依法批準的已經在土地市場上流轉的由農地轉變成的建設用地。間接流轉是指除發生法律規定的特定情形以外，通過征收的方式將不能直接進入建設用地市場的集體所有的土地轉為國有后才能進入土地市場流通。集體建設用地使用權直接流轉目前并不在現行法律允許范圍內，而只允許集體建設用地使用權的間接流轉，但這不代表不存在直接流轉的現象，而是大量集體建設用地使用權直接流轉的形式變成了“非法”。而在黨的十八屆三中全會的新形勢下，這種“非法”在不久的將來也可能變成合法。

二、農村集體經營性建設用地流轉存在的問題

1.法律法規嚴重滯后

農村集體經營性建設用地的直接流轉完全違背《土地管理法》的相關規定。

1998年修訂的《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；但是符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。從這里我們可以看出，我國目前實施的法律對集體建設用地流轉進行了明確的限制，而黨的十八屆三中全會《決定》中有關農村集體經營性建設用地可以與國有土地具有同等資格直接流轉的規定也與目前的《土地管理法》相沖突。

按照目前的相關規定，農村公益性用地和經營性用地，都必須先由國家征收成為國有土地才能再轉讓給其他單位或者個人，而《決定》中建設用地在符合規劃和用途管制的前提下可以直接流轉的規定很容易產生不同的土地供應主體，這就使得集體建設用地的所有者在與使用者的溝通上存在著許多問題。

2.集體土地所有權主體不明確

雖然我國各種法律都表明農村的土地屬于集體所有，但卻出現了多種所有權主體：（1）集體組織；（2）由農民組成的集體；（3）村委會、村小組。這種情形使得土地在流轉過程中存在著使用者需要經過多次協商約定才有可能獲得使用權，而且還會出現權責不明確的問題而引發其他的問題。對于農村集體建設用地使用權的處分情況也存在著不完整。土地產權的實現就表現在處置權。目前我國相關法律規定，集體經濟組織所有權對于其內部的用地使用權進行入市流轉，而其他方式的流轉是堅決被禁止的，要使集體建設用地的價值在市場經濟運行中得到實現，只能是先通過征收而成為國有建設用地，這是唯一且合法的渠道。按照這種規定，就大大弱化了集體建設用地所有權人對集體建設用地的處分權，使得這種權益存在著不完整。由于集體產權主體的多樣化，使得即使是參與流轉的集體建設用地所有權持有者也無法得到土地增值收益，占據著天然優勢的地方政府很容易行使國家賦予的行政權力而大肆侵吞集體建設土地利益分成，從而導致集體土地收益減少，造成村民得不到具體的分紅，村民收益無法落到實處。要想實現真正直接流轉，制度方面的改革勢在必行。

3.社會保障體系不健全

我國社會保障的主體基本圍繞著市民，而農民在社會保障體系中一直處于弱勢地位，農村社會保障制度仍然需要大力改進。由于農民心存擔憂，使得他們很難不要土地。在這種社會大背景下，農民出于規避可能出現的危機的需要，必須將土地控制在手中。流轉之后，沒有對于保護農民的法律法規，土地是農民安居樂業的根本。如果農村的建設用地和農民的房屋可以進行買賣交易，那么有些農民或許可能為了一時的收益把自己的祖宅和房屋流轉出去。但是，或許因為其不善于經營或者理財而將房屋流轉獲得的金錢花光，這就會造成他生活的困難，從而成為社會的負擔。所以，流轉農村建設用地必須有相關的政策保護。

三、農村集體經營性建設用地流轉的完善

1.加快法律制度建設，保證集體建設用地有序流轉

首先，修訂《土地管理法》，并適時出臺地方《農村建設用地使用權流轉管理辦法》和《農村建設用地使用權抵押貸款管理辦法》，逐步建立城鄉統一的集體建設用地市場，獲取農村集體建設用地法律依據，并且有法律政策進行保護。其次，調整和改善政府征收土地基本制度，大幅度地提高補償金額標準，明確共同利益性質，尤其要注意在征收農民土地過程中產生經濟糾紛。最后，建立一整套完備的集體建設經營性用地的流轉監管制度和相關法律法規，進一步規范流轉程序，針對不同流轉模式制定出相對應的農村集體建設用地指標流轉配套管理辦法。

2.明晰集體土地產權主體和權能，完善農村集體建設用地產權制度

產權經濟學明確產權是所有制的核心和主要內容，產權明晰的市場主體能有力推動市場經濟發展。所以，明晰的集體土地產權是形成集體建設用地流轉市場的前提和保障。但是，什么是農村集體，法律在這方面還沒有給出明確的定義，它擁有什么樣的權利和義務法律上也沒有說明。現今農村集體建設用地產權問題的解決，首先，要在完成農村集體土地所有權確權工作的基礎上，加快推進農村集體建設用地的確權登記。二要遵守《憲法》和《物權法》的規定，明明白白地保護農民持續發展的權利，讓農民對今后的生活沒有憂慮。三要細化農村集體建設用地使用權、收益權、處置權等內容，讓農民在土地流轉上獲得絕對的收益。

3.完善社會保障體系

農村集體經營性建設用地流轉能否順利展開的另一個重要因素就是社會保障體系是否健全。只有完善的社會保障體系，才能讓農民無后顧之憂，才能有更大的熱情更高的積極性參與集體建設用地流轉活動。社會保障體系的構建要充分考慮到農民切實生存發展的問題，處理好“失地”農民的再就業以及技能培訓問題，同時也不能忽視農村醫療保險等基礎性問題。為流轉而服務的社會保障體系應該有著自己的一套運行方法，尤其在經濟投入上，可以政府出大頭，農民以參加保險的形式繳納一部分資金。只有這樣，才能保證農村集體經營性建設用地流轉順利。

4.充分利用好農村土地交易所，提高集體建設用地流轉市場化程度

將集體建設用地流轉制度改革進一步深化，把經濟優勢區域發展作為突破的重點，保證經濟繁盛的同時幫助當地經濟又好又快發展。具體的工作操作如下：學習青浦區農村集體建設用地入市流轉的工作方法，將農村集體建設用地的地籍信息做深入細致的調查考證，把市場調查得出的數據建立大數據庫；明確可流轉的建設用地的確切數據信息及準確地點；加快步伐，制定和完善《農村集體建設用地入市流轉管理辦法（試行）》，在這個平臺上進一步規范農村集體建設用地交易的標準等市場行為，有效提高土地流轉的效率。

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