論農村集體經營性建設用地入市風險預防機制

徐鈍

摘 要：農村集體經營性建設用地入市過程中，地方政府、農民集體代理人、用地者和農民等利益相關主體機會主義行為所可能引發的各種預期風險必須予以重視。農村集體經營性建設用地入市的風險預防機制主要從入市規范體系、入市土地交易平臺、土地流轉收益分配機制等方面著手。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地入市；風險；預防機制

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）07-0106-02

目前，農村集體經營性建設用地入市已經在各地展開試點工作，根據“封閉運行，風險可控”的試點原則，理性分析農村集體經營性建設用地入市的可欲風險，前瞻性地統籌思考和謀劃其風險預防機制具有極強的現實意義。

一、農村集體經營性建設用地入市的命題提出

農村集體經營性建設用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用土地利用總體規劃所確定的建設用地興辦企業或者以土地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人合作舉辦工商業使用的集體性建設用地，如過去的鄉鎮企業用地。所謂農村集體經營性建設用地入市，是指允許農村集體經營性建設用地進入土地交易市場，在土地權利平等基礎上通過出讓、租賃、入股方式實現其使用權的交易。

“農村集體經營性建設用地入市”這一改革命題得到中央層面一系列決議和文件的確認，2013年十八屆三中全會明確指出，“建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃與用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃和入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。2015年1月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出了農村集體經營性建設用地入市改革的任務；2015年2月27日，第十二屆全國人大常委會第十三次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，授權國務院在特定地區暫時調整

實施《土地管理法》第43條和第63條、《城市房地產管理法》第9條有關集體經營性建設用地入市的相關規定。

農村集體經營性建設用地入市對統籌城鄉發展、加快農村集體經濟發展、保護農民正當權益具有十分重要的戰略意義，但必須理性分析其存在的預期風險及其預防措施。

二、農村集體經營性建設用地入市的預期風險

農村集體經營性建設用地入市的預期風險，指入市各方參與人的機會主義行為所可能引發的各種預期不良后果。

（一）地方政府行為風險

一方面，地方政府缺乏改革的動力甚至抵制改革，從而產生入市改革失敗風險。農村集體經營性建設用地將與國有土地同價同權入市，地方政府對建設用地供應的壟斷將被打破，通過原有征地制度獲得的大量收益不復存在，在地方政府債務危機沒有有效化解情況下，地方政府可能存在陽奉陰違、扭曲或抵制改革的行為，使得入市改革流于形式，得不到實質性的推進。另一方面，農村集體經營性建設用地入市存在地方政府利用權力侵占流轉收益的風險。面對集體建設用地入市的高收益，地方政府往往不甘心只行使規劃和監督的基本職能，往往通過各種規章制度謀取政府本身的利益，如以手續費、管理費等形式亂收費，而農民集體往往無法抗拒，這影響了農民集體的資金積累和收益，也將在一定程度上打擊農民集體流轉土地的積極性，從而減少集體建設用地在土地市場上的供給，使得建設用地的大量需求得不到滿足，影響農村經濟的可持續發展。

（二）農民集體代理人行為風險

根據當前農村基層管理制度，農民集體代理人主要是由廣大村組干部組成。委托—代理理論早有論斷，代理人與被代理人之間既有共同利益也可能存在利益沖突，代理人損害被代理人利益謀取私人利益的道德風險始終存在。基于代理人身份的村組干部往往利用自身的有利地位進行尋租謀取個人利益，或者無效地增加各種代理成本。用地者可能通過行賄等不法行為使得代理人獲利，背后暗箱交易可能導致集體建設用地的低價轉讓從而造成集體資產的損失；這也導致農村干群關系緊張，當民怨積累到一定程度也可能爆發針對代理人貪瀆行為的群體性事件，從而影響農村社會穩定。另外，由于代理人追求私人利益，而忽視建設用地入市交易成本的控制，至于交易規模是否適度、交易環節是否高效經濟等問題往往并不顧及，這將給建設用地的保值增值與優化配置帶來消極影響，集體土地整體收益甚或農村經濟長遠發展都會受到影響。

（三）用地者和農民自利行為風險

由于集體建設用地的價格較之國有建設用地更為低廉，其預期收益也較為可觀，用地者具有大量購置集體建設用地的沖動，而這正好與農民追求短期可觀收益不謀而合。由于集體建設用地入市帶來的眼前利益十分可觀，這對收入偏低的農民來說無疑具有一定的誘惑力，農民出讓建設用地的需求自然十分強烈，集體建設用地將大量地涌入土地市場，一定時間內集體建設用地大量供給，其市場交易價格自然降低，農民集體總收益減少也順理成章，從而影響土地資產利用總價值。同時，這種只顧眼前利益、不考慮土地資產增值保值的處理方式，即便在短期內一定程度上解決農民收入不足問題，但殺雞取卵、透支未來的短期行為將使集體的各項規劃與建設缺少發展用地，制約其長遠發展。另外，農民在強大的利益驅動下，具有非法轉用農用地為建設用地的強烈傾向，可能會不顧土地利用總體規劃的限制，擅自將其他建設用地甚或農用地改變為經營性建設用地以獲取更多的土地收益。

三、農村集體經營性建設用地入市的風險預防機制

（一）入市規范體系的建立與健全

農村集體經營性建設用地入市涉及主體多元、涉及面廣，往往成為產生社會矛盾的風險源，僅僅靠“摸著石頭過河”并非長久之計，一系列涉及入市條件、方式、程序、利益分配等基本制度亟待建立與健全。

經授權試點地區在經過一定階段試點后及時制訂《××地區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》，并經授權在試點區域以外逐步推廣，條件成熟后制訂相關地方性法規；在全國各試點地經驗基礎上，國務院制訂《農村集體經營性建設用地入市管理條例》，經過一段時間在全國范圍內推廣后再通過全國人大制訂《農村集體經營性建設用地入市法》；而各地可以依據法律并考慮各地經濟、文化、風俗等差異制訂較為詳盡的地方性實施細則。

不同位階規范體系的建立和健全，是預防各種機會主義風險的制度基礎。

（二）入市土地交易平臺的規范化建設

在合法、平等、自愿、有償的基礎上，依托現行國有建設用地交易市場，將農村集體經營性建設用地入市交易行為逐步邁上規范化和統一化之路，在交易方式、交易條件、交易程序等方面做出明確規定，為土地入市創造公平競爭的市場環境。

1.交易方式。在交易方式上，集體建設用地入市當采取掛牌方式，此外協議、電子競價、綜合評審、拍賣、招標投標等都是重要的交易方式。

2.交易條件。集體建設用地入市應當符合幾個必備條件：一是村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意出讓；二是通過縣（市）、區規劃部門按總體規劃要求對出讓條件的審查；三是縣（市）、區國土資源管理局審查是否依法取得建設用地，是否符合土地利用總體規劃要求。

3.交易程序。在交易程序上，集體建設用地轉讓、出租、作價（出資）入股、聯營、抵押等集體建設用地入市行為，應進入有形市場辦理委托申請、形式審查、信息發布、征集意向受讓方、組織交易、成交簽約、費用收取、結算交割、出具交易鑒證書等轉讓程序。入市交易需由農村集體經濟組織申請，經過所在縣級國土資源主管部門審查同意后再委托交易機構公開上市。集體建設用地入市應由流轉方委托交易機構在公開媒體上發布掛牌公告、公開掛牌信息。符合競買條件的申請人，按規定在交易機構辦理報名手續，交納競買保證金，并對競買集體建設用地使用權按《交易規則》和《競買須知》的要求進行報價，出價最高者為競得人。

4.交易費用。在交易費用上，轉讓方、受讓方應當向交易機構交納交易服務費，具體金額由交易機構與轉讓雙方在相關委托合同中按照與成交額成反比的原則約定。

5.交易公開要求。推進城鄉統一的交易平臺建設需要信息化支持，要通過門戶網站建設逐步實現申請、競價、掛牌、競拍和中標公示等全流程實現在線交易。土地交易平臺要著重把公開交易信息、公開辦事程序、公開業務規則作為透明化交易平臺運營的基礎，通過公告欄、告知單、設立咨詢投訴電話等多種形式把土地信息、操作流程、參與方式等內容予以充分、及時地披露，符合全程公開、透明交易的要求，以保證交易當事人清晰地了解和掌握土地交易中的具體步驟、環節和流程。

農村集體建設用地入市交易平臺的規范化建設，可以創造公平競爭的市場環境，大大降低各方主體各種機會主義風險，從而充分維護農民的土地財產權益。

（三）土地流轉收益分配機制的公平確定

集體建設用地入市涉及的利益相關者主要包括作為建設用地所有者的農民集體、共同擁有所有權的集體成員（農民）以及建設用地所在地的地方政府。在分配入市收益時需要將上述主體統合納入考慮范圍，在不同主體之間進行公平合理分配。

1.農民集體的流轉利益分配

不管是《土地管理法》還是《物權法》，都將農村集體土地的所有權人表述為“農民集體”。依據我國現行法律的規定，農村集體建設用地的所有者為三級農民集體。土地所有權的權能包括對土地的占有、使用、收益和處分，取得入市收益是所有權收益權能的應有之義，故農民集體應當有權將集體建設用地入市且理應參與到收益分配之中，建議其收益比例為40%左右。

2.農民的流轉利益分配

探索集體建設用地入市收益分配機制的一個重要任務就是要增加農民收入，作為集體成員的農民也應當是建設用地入市收益分配的參與者。農民集體的利益與農民利益是息息相關的，農民是構成農民集體的主體要素。農民參與流轉利益分配可以體現為一次性補償的土地出讓金，也可以體現為長期性分配的租金或股權收益，一般情況下，農民的收益比例應達到60%左右，其依據有四：一是頂層改革設計的價值取向。二是所有權是法律意義上的最高權力，集體所有其實質是全體成員共同所有、共同控制。三是參照《農民專業合作社法》盈余的60%分配給成員。四是參照各地在征地補償分配中，大多規定分配給擁有承包經營權農戶在70%以上。

3.地方政府間接參與流轉利益分配

對政府是否直接參與現行集體建設用地流轉收益分配有諸多討論，目前主要歸納為政府參與收益分配和不參與收益分配兩種類型觀點。第一種是政府參與收益分配型。在蘇州、無錫、成都、昆明等地政府可以直接參與入市收益分配，如《無錫市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》做了如下規定：集體土地所有者獲得的土地收益，應當主要歸集體土地所有者所有，市、市（縣）、區人民政府可以收取的土地收益不超過10%。第二種是政府不參與收益分配型。在廣東、河北、大連、洛陽等地區，政府并不直接參與分配入市收益，而是由農民集體享有，如《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》做了如下規定：集體土地所有者獲得的土地收益應當納入農村集體性財產予以統一管理，其中50%以上收益應當存入銀行、農村信用社等金融機構專戶，用于集體經濟組織成員社會保障的專門安排，禁止挪作他用。

我們認為地方政府除征收法定稅金外，不應當直接參與入市收益分配，不宜按比例分成。政府在土地上的基礎設施配套投入是其依法應盡的職責，其在土地利用和開發建設過程征收的各類稅費實際上已能作為其提供基礎設施配套的回報。因此，政府應當間接地通過土地增值稅、契稅等稅種的征收形式參與到流轉收益的分配中來，通過稅收調控的再分配職能來加以行使。

4.以農業補貼均衡收益

鑒于農用地、建設用地之間存在顯著的收益差異，嚴格執行土地利用規劃和加強用途的管制雖有必要，但其結果往往對于基本農田保護區的農民是不公平的。若要從根本上抑制農民非法轉用農用地的沖動從而達成耕地保護的目標，需要重視基本農田保護區的農民利益。因此，政府應對規劃中基本農田保護區的農民實施補貼政策，一定程度上能夠調動該農民群體的種糧積極性，減少農用地偷換成建設用地入市的風險，最終實現各方土地權利人之間的利益均衡。

農村集體經營性建設用地入市風險預防機制的系統建構，不僅對當前被授權試點地區的入市實踐有借鑒價值，也為將來全國范圍內建設用地入市全面鋪開奠定了堅實的理論基礎。

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