試論我國(guó)行政公訴制度

胡敏

摘 要：行政公訴制度是由檢察機(jī)關(guān)作為原告，在公共利益因行政主體做出的不法行政行為或不作為而受到侵害時(shí)，向法院提起的行政訴訟，它是我國(guó)行政訴訟的重要組成部分，也是維護(hù)公共利益的重要途徑，然而現(xiàn)行的行政訴訟法并未明確確立行政公訴制度，使得這種公權(quán)力之間相互監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)未能更好地發(fā)揮應(yīng)有功能，本文結(jié)合我國(guó)的刑事公訴制度以及以檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的成功實(shí)踐為基礎(chǔ)，論證我國(guó)已經(jīng)具備構(gòu)建行政公訴制度的條件，并提出具體的制度設(shè)計(jì)，以期更好地完善我國(guó)行政公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：行政公訴；公共利益；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）07-0102-02

2014年新修訂的《行政訴訟法》中沒有關(guān)于行政公訴制度的具體規(guī)定。我國(guó)立法者未將行政公訴制度的內(nèi)容在法律中予以規(guī)定，這使得檢察機(jī)關(guān)通過行政訴訟對(duì)行政主體的違法行政行為或不作為進(jìn)行檢察監(jiān)督的期望落空。實(shí)際上，在社會(huì)生活中由于行政主體未能嚴(yán)格依照法律行使職權(quán)，導(dǎo)致在社會(huì)生活中有很多違反法律的行政行為或不作為，對(duì)公共利益造成了極大侵害并產(chǎn)生極其惡劣的影響，對(duì)于某些關(guān)乎弱者權(quán)利的不法行政行為，由于缺少具有起訴資格的原告，使得許多不法行為無法進(jìn)入審判程序進(jìn)行審查，不能更好地進(jìn)一步監(jiān)督。比如，行政主體亂用行政權(quán)或者和某些相對(duì)人惡意串聯(lián)，使公共利益遭受巨大的損害。雖然《行政訴訟法》修訂中增加了起訴主體資格，但仍然未放寬對(duì)起訴主體的要求，仍然要求當(dāng)事人雙方均與案件有利益關(guān)系。然而這些對(duì)國(guó)家利益、集體利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的違法行為常常無法確定直接的利害關(guān)系人或受害者，很難進(jìn)入訴訟程序。

一、行政公訴概述

行政公訴屬于公益訴訟的一部分，同時(shí)也是行政訴訟以及公訴的一部分，屬于三者的交叉范圍，行政公訴與三者存在一定差別。要厘清行政公訴的內(nèi)涵，應(yīng)對(duì)公益訴訟、行政公益訴訟以及行政公訴的內(nèi)涵進(jìn)行甄別。公益訴訟是指“法律規(guī)定享有公益訴訟權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人，對(duì)違反法律法規(guī)，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益和不特定多數(shù)人利益的行為，向法院提出訴訟，尋求司法途徑救濟(jì)。”[1]行政公益訴訟是指“公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政主體的違法行政行為或者不作為，對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但對(duì)其自身合法權(quán)益并未構(gòu)成或者不具有構(gòu)成直接侵害之可能的，可以根據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的行政訴訟。”[2]行政公訴是指“在沒有適格訴訟主體的前提下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體的行為違反了國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，或者損害了國(guó)家利益、集體利益和社會(huì)公共利益時(shí)，以行政訴訟原告的身份，按照行政訴訟的程序向人民法院提起行政訴訟，依法請(qǐng)求人民法院進(jìn)行審理并做出裁判的訴訟活動(dòng)。”[3]行政公訴與公益訴訟在主體范圍方面存在差異，行政公訴的訴訟主體只包括檢察機(jī)關(guān)（原告）和行政主體（被告）；公益訴訟的訴訟主體涉及廣泛，不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)還包括社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，兩者在適用的法律以及程序方面也存在差異。行政公訴與行政公益訴訟相比，提起行政訴訟的主體略有不同，即行政公益訴訟的原告包括公民、法人或其他組織，行政公訴的原告僅指檢察機(jī)關(guān)，而訴訟被告與訴訟客體相同，適用的訴訟程序基本相同。

由此得出，本文中的行政公訴制度內(nèi)涵是由檢察機(jī)關(guān)作為原告，以保護(hù)公共利益不受非法侵害為目的，從而有權(quán)對(duì)行政主體做出的不法行政行為或不作為向法院提起行政訴訟，并且要求法院予以審判的制度。

現(xiàn)代法上的訴訟結(jié)構(gòu)分為民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟。按照訴訟被訴者之間存在的差異，適用規(guī)則存在的差異，訴訟客體之間的差異，能夠把公益訴訟劃分為民事和行政兩部分。民事公益訴訟指向的是對(duì)國(guó)家、社會(huì)利益產(chǎn)生影響的不確定主體，依照《民事訴訟法》中的規(guī)則審判；行政公益訴訟指向?qū)ο笫墙o國(guó)家、社會(huì)利益產(chǎn)生損壞的不法行政行為，應(yīng)按照《行政訴訟法》的規(guī)則進(jìn)行審理。以案件參加者的差異為劃分標(biāo)準(zhǔn)“可將行政公益訴訟分為行政公訴和民眾公訴。”[4]

本文中定義的行政公訴制度是指由檢察機(jī)關(guān)作為原告，以保護(hù)公共利益不受非法侵害為目的，從而有權(quán)對(duì)行政主體做出的不法行政行為或不作為向法院提起行政訴訟，并且要求法院予以審判的制度。民眾公訴指的是“當(dāng)行政主體的行政行為損壞國(guó)家、社會(huì)利益時(shí)，法律將授予的無利害關(guān)系人以維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益為目的，向法院提起的行政訴訟。”[5]因而，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)是行政訴訟中的唯一原告主體時(shí)則該行政訴訟為行政公訴。

二、我國(guó)建立行政公訴制度可行性分析

（一）公訴制度在我國(guó)刑事領(lǐng)域成功的實(shí)踐

公訴制度在刑事領(lǐng)域中的成功實(shí)踐，為在我國(guó)創(chuàng)設(shè)行政公訴起到一定借鑒作用。刑事公訴與行政公訴在性質(zhì)上都是檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法定監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，彼此關(guān)系性較強(qiáng)，有許多彼此借鑒的地方。檢察機(jī)關(guān)是能夠代表國(guó)家提出訴訟權(quán)力的主體，在提起刑事公訴和行政公訴時(shí)其身份、地位沒什么大的差別，兩者之間能夠相互轉(zhuǎn)換。例如，在某一具體刑事公訴案件的審理中，若人民法院依法審查發(fā)現(xiàn)行政主體違法行為不足以認(rèn)定為觸犯刑法的，但違法行為已經(jīng)侵害了國(guó)家、社會(huì)利益，違反了相應(yīng)的行政法律、法規(guī)，則應(yīng)轉(zhuǎn)為行政公訴案件進(jìn)行審理。反之，若行政公訴案件經(jīng)人民法院依法審查，認(rèn)定行政主體的不法行為或不作為行為并不是簡(jiǎn)答的違法，而是已經(jīng)觸犯了刑法，則應(yīng)轉(zhuǎn)為刑事公訴案件予以審理，追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。我國(guó)《行政訴訟法》第93條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院做出的調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)提起抗訴”。由此可看出，維護(hù)公共利益是檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)抗訴的基礎(chǔ)，關(guān)于維護(hù)公共利益，而授予檢察機(jī)關(guān)提出訴訟權(quán)利不會(huì)違反立法的精神。

（二）行政公訴在我國(guó)的實(shí)證分析

2014年10月20日，貴州省金沙縣人民檢察機(jī)關(guān)，以本縣環(huán)保局“怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”為由向人民法院提起訴訟，并且有效督促本縣環(huán)保局依照法律正確履行其職權(quán)。該案件在我國(guó)被稱為首例行政公益訴訟案件。2015年2月，貴州省檢察機(jī)關(guān)開始了限期一年的保護(hù)生態(tài)、環(huán)境的活動(dòng)，主要在于規(guī)范毀壞生態(tài)、環(huán)境，損壞資源的刑事領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)。截至2015年11月，已經(jīng)根據(jù)法律規(guī)定拘捕了毀壞生態(tài)資源的犯罪嫌疑人351人，被依法提起訴訟752人。同時(shí)督促公安機(jī)關(guān)對(duì)該類型違法案件立案207起，同時(shí)成功追捕并追加起訴漏網(wǎng)犯罪嫌疑人37人。不僅如此，著重監(jiān)察在生態(tài)、環(huán)境保護(hù)范疇內(nèi)的職務(wù)犯罪，截至2015年7月一共對(duì)此類違法案件立案審查207起，涉案人員多達(dá)281人[6]。由此可以推斷由檢察機(jī)關(guān)提出行政公訴的制度能夠督促行政主體依照法律履行職責(zé)、保護(hù)公共利益以及促進(jìn)行政主體依法行政等方面具備重大影響。

最高檢于2016年1月6日召開新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了由檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的試點(diǎn)工作推進(jìn)情況，最高檢公布十五起由檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)訴前程序典型案例。其中有七個(gè)地方環(huán)保局和三個(gè)地方國(guó)土局因怠于履職被通報(bào)。從最高人民檢察機(jī)關(guān)發(fā)布十五起行政訴訟典型案例的行政主體整改情況最終結(jié)果來看，由檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過向行政主體提起檢察建議的形式來監(jiān)督行政機(jī)主體依法行使其職權(quán)的行為取得一定效果，很快得到相關(guān)行政主體的回復(fù)。說明檢察機(jī)關(guān)為訴訟參加人能夠在行政訴訟案件中起到很重要的作用。但由于行政主體不依法履行權(quán)利，從而對(duì)公共利益產(chǎn)生的侵害無法得到賠償，尤其是對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的損壞難以清理和恢復(fù)，影響人的身體健康。由檢察機(jī)關(guān)提起檢察建議的方式并不能直接有效地解決行政主體怠于履行職權(quán)的現(xiàn)象。

三、建立我國(guó)行政公訴制度的具體設(shè)想

（一）行政公訴的受案范圍

確定行政公訴受理案件的范疇分類可分為以下模式：第一是列舉式，第二是概括式。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況采取列舉式模式比較合理，因此應(yīng)劃分為兩種情形：第一，行政主體不法行為損害國(guó)家、社會(huì)利益，但無法確定與該行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人。例如，行政主體為謀求經(jīng)濟(jì)疾速發(fā)展，而對(duì)本地生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生十分的侵害，產(chǎn)生惡劣的負(fù)面的社會(huì)效果，然而由于無法確定直接受損害的當(dāng)事人，而無法提起訴訟。再如，因?yàn)樾姓黧w的某些行政行為造成某些存在安全隱患的建筑物或建筑設(shè)施，對(duì)不特定人群的安全構(gòu)成威脅，因缺少適格原告，最終得不到解決。第二，因行政主體不及時(shí)行使其職權(quán)而對(duì)公共利益產(chǎn)生危害的不作為行為。對(duì)于以上兩種行政行為需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，以敦促行政主體依照法律行使行政權(quán)。

（二）行政公訴的原告資格

行政公訴的原告應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體或其他機(jī)關(guān)無法作為行政公訴的原告提起訴訟的原因在于公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體不具備與行政主體對(duì)抗的能力，無論從雙方承擔(dān)義務(wù)的能力還是雙方享有的權(quán)利來看，公民和社會(huì)團(tuán)體均處于劣勢(shì)地位。而檢察機(jī)關(guān)與行政主體同為國(guó)家機(jī)關(guān)，有與之相對(duì)抗的能力。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴也是行使其監(jiān)督權(quán)的一種途徑，而且檢察機(jī)關(guān)作為檢察監(jiān)督和提起刑事公訴的主體，自身有一套完備起訴的體系，相較于其他機(jī)關(guān)而言更具優(yōu)勢(shì)。

（三）行政公訴的管轄

對(duì)于行政公訴的管轄法院在理論界有幾種不一樣的觀點(diǎn)，有一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由中級(jí)人民法院對(duì)行政公訴案件進(jìn)行審理，另一部分學(xué)者認(rèn)為基層人民法院具備審理行政公訴案件的能力，應(yīng)由基層人民法院審理，然而還有一部分學(xué)者綜合兩種觀點(diǎn)，提出詳細(xì)的衡量標(biāo)準(zhǔn)再確定該有哪個(gè)級(jí)別的法院管轄。對(duì)于有些學(xué)者提出的由中級(jí)人民法院管轄的觀點(diǎn)本人并不認(rèn)同。行政公訴首先是行政案件，當(dāng)然能夠適用普通行政案件的程序進(jìn)行審理，同時(shí)參考刑事案件中的公訴程序，由此可知，關(guān)于涉及行政公訴的案件能夠由基層法院進(jìn)行審理。基層人民法院設(shè)有行政法庭，具備審判行政公訴案件的能力和條件。而且現(xiàn)行行政法對(duì)行政訴訟案件的救濟(jì)程序有系統(tǒng)的規(guī)定，關(guān)于行政公訴案件的審理也是適用的，沒有必要對(duì)行政公訴的救濟(jì)程序單獨(dú)規(guī)定。

（四）行政公訴的舉證責(zé)任

普通行政訴訟中始終存在訴訟參加人在權(quán)利、地位不平衡的現(xiàn)象，大多是被起訴行政主體負(fù)擔(dān)舉證的責(zé)任。但在行政公訴案件中雙方權(quán)利均衡，因此應(yīng)共同承擔(dān)舉證責(zé)任，即由作為原告方的檢察機(jī)關(guān)來承擔(dān)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害，與行政主體違反法律的事實(shí)存在關(guān)系的舉證責(zé)任；而被起訴行政主體應(yīng)承擔(dān)說明其自身行政行為符合法律的規(guī)定的舉證責(zé)任。

（五）行政公訴的程序

對(duì)行政公訴進(jìn)行審理時(shí)可以適用一般有關(guān)行政訴訟審理的程序進(jìn)行，還可以借鑒刑事公訴審判程序予以完善。對(duì)于和被訴違法行政行為或不作為有利益關(guān)系的當(dāng)事人，可以向法院提請(qǐng)申請(qǐng)的方式參加到行政案件的審理中去，其訴訟地位與行政訴訟中的第三人相同。法院對(duì)于能夠提出行政公訴的案件，應(yīng)當(dāng)受理并予以公開審理，對(duì)于不服人民法院一審判決的當(dāng)事人，有權(quán)提起上訴。

參考文獻(xiàn)：

[1]檀刊.我國(guó)公益訴訟主體的不足及完善[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2015.

[2]楊建順.行政訴訟法的修改與行政公益訴訟[J].法律適用，2012（11）：61-62.

[3]孔維臣.行政公訴制度的缺失與建構(gòu)[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（8）.

[4]巴光蓮.檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴制度初探[J].法制與社會(huì)，2015（5）.

[5]胡建淼.行政訴訟法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2002：97.

[6]鄭智，楊彰.貴州金沙縣檢察機(jī)關(guān)提起首例行政公益訴訟案[N].檢察日?qǐng)?bào)，2015-11-26.