關于監察體制改革的幾點思考

王影

摘 要：黨的十九大報告提出要深化監察體制改革，設立國家、省、市、縣監察委員會。但現有的監察體制能否保證監察舉措的順利推行還很難說，尤其在全面推進依法治國的當下，如何保證在法治軌道下推進改革，也并非易事。我國現行監察體制存在監察資源分散、監察權力缺乏獨立性和權威性等諸多不足，已嚴重不適應時代的發展，從我國現行監察體制不適應時代發展的表現，實行監察體制改革的必要性以及對于推進監察體制改革的幾點建議等三部分展開論述，以實現整合監察資源，樹立監察權威，監察全民參與目的。

關鍵詞：監察體制改革；問題；法治思維

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）07-0054-03

我國的監察體制最早可以追溯到戰國時期，經過兩千多年的發展，已經形成了相對完整的體系。新中國成立后，監察體制不斷更新完善，至今已經相對成熟。然而，隨著反腐工作向縱深推進，全面深化改革已經進入深水區和攻堅期，現今的監察制度已經不能完全適應改革發展的需要，主要表現為以下幾點。

一、我國現行監察體制不適應時代發展的表現

（一）監察資源分散，不能發揮應有的成效

我國現行的監察制度主要是行政監察。《行政監察法》第二條規定，我國現行監察機關是人民政府行使監察職能的機關，其監察對象是國家行政機關及其公務人員和國家行政機關任命的其他人員。這一法律規定只把行政工作人員作為監察對象，而人數眾多的立法和司法工作人員便成了“自由身”，成為監察盲區。司法腐敗是最大的腐敗，而導致司法腐敗很大一部分原因是司法工作人員缺乏有效的監督。雖然人大、檢察機關也發揮著監察作用，但由于它們隸屬于不同的國家機關，和行政監察很難互通互聯，導致監察資源分散、監察職能的作用不能有效發揮。行政監察在行政領域實現了全面監察，但僅局限于行政領域。檢察機關的監察側重于貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的查處。人大對于行政機關、檢察機關、審判機關都享有監督權。各監察機關表面上看權責明確，位階高低有序，但是在實際監督運行過程中，往往都是從各自角度出發，各自為政，無法實現監督合力，其監督效果差強人意。

（二）監察權力隸屬于行政權力，不能實現獨立性和權威性

監察權力在我國現行《憲法》修改前，涉及篇幅較少，只在第八十九條和第一百零七條有所體現，即使在這較少的篇幅中，也沒有提及監察權的獨立性，這就致使監察權的地位和權威與它的職能不協調、不匹配。另外，根據修改前的憲法規定可知，監察權隸屬于國務院和地方政府職權，監察機構內設于行政機關，并對本級政府和上一級監察機構負責。然而，其監察對象卻是國家行政機關及其公務人員，甚至監察人員本身就是國家工作人員，很大程度上與被監察對象發生重合，監察人員的人財物也都受到行政機關的制約，其獨立性是沒有保障的，其權威性當然會受到質疑。換言之，監督者又是被監督者[1]，這種情形下，監察權的監督功效很難發揮出來。監察機關的獨立性受質疑、監察功效難發揮，監察權威當然無法樹立。

（三）監察體制的頂層設計，不能實現監察委員會和社會、公民在反腐語境中的有效互動

黨的十八大以來，我們黨對腐敗下重拳出擊，下猛藥治疴，如此規模的反腐僅靠監察委員會是難以完成的，需要全社會和廣大民眾的共同參與[2]。但改革前的監察體制是不能實現全民參與的。改革前的監察體制表現為人大、行政、檢察監督“三位一體”的配置格局[1]。這種配置格局只有國家機關和國家工作人員的參與，國家監察委員會也都是由國家工作人員組成，他們在已有的體制下進行監察，卻忽視了與社會、公民進行互動，也無法調動和發揮社會組織和公民個人在監察腐敗中的作用，監察反腐的合力在全社會范圍內沒有形成。

二、實行監察體制改革的必要性

黨的十九大報告提出要深化國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣監察委員會，實現監察全覆蓋，彰顯了我黨大力加強自身建設，有效預防腐敗，建設廉潔政治的決心和意志。實行國家監察體制改革無論是從強力反腐層面，還是從厲行法治層面，以及實現監察獨立層面來講，都是十分必要的。

（一）實行監察體制改革是加強黨對反腐敗工作統一領導、推動全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求

反腐一直是我黨下重拳出擊，施重力整治的領域。自黨的十八大以來，我黨反腐取得的成績有目共睹。但是我們不能僅看到反腐取得的巨大成績，更要清醒地認識到反腐是一場輸不起的斗爭，“不敢腐不能腐不想腐”防線還沒有形成，反腐還有很長的路要走。在我黨的領導下，通過制度體系的建立，把權力關進制度的籠子里，實行全面從嚴治黨，才能實現政治清明、國家長治久安。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》（以下稱《條例》）就是為推進全面從嚴治黨而制定。《條例》明確規定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”隨后，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。黨的十九大，提出要深化國家監察體制改革、組建國家、省、市、縣監察委員會，實現監察全覆蓋，是加強黨對反腐敗統一領導，推動全面從嚴治黨向縱深發展的必然要求。

（二）實行監察體制改革是奉行法治，推進全面依法治國的客觀要求

以依法治國為主題召開的黨的十八屆四中全會，強調全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。習近平總書記曾說過，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。我們黨經過長期探索實踐，完備的法律規范體系已經形成，而法治實施體系、監督體系、保障體系、黨內法規體系還存在不同程度的欠缺。就法治監督體系來講，政府內部有行政監察和審計，外部有人大監督、司法監督、社會監督等形式，除此之外，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗的資源和力量十分分散，很難發揮作用[3]。此次實行監察體制改革，有助于聚合分散的監察力量，構建權威高效，有機統一的監察體制，為形成嚴密的法治監督體系打下堅實的基礎，也是我國推行全面依法治國的客觀要求。

（三）實行監察體制改革是實現監察獨立，樹立國家監察權威的重大舉措

我國的監察體制，最早可以追溯到周朝。此后，歷朝歷代都有所體現。如秦漢的御史臺、魏晉的御史中丞、唐朝言諫監察、明清的都察院制度。這些監察權名義上是監察百官，實際上都為皇權服務，是統治階級維護統治的一種手段，受制于皇權，不能實現獨立，其權威性也受到質疑。新中國成立以后，我國的監察制度在不斷完善。就改革前的監察權來看，它隸屬于行政權，職能的發揮受到行政權的制約，不完全獨立，權威性當然會受到質疑。黨的十九大報告明確提出監察全覆蓋，實行監察體制改革、中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）、全國人大常委會審議通過《關于北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），旨在從體制、制度建設上推進監察體制改革，是實現監察獨立，樹立國家監察權威的重大舉措。

三、深入推進監察體制改革的幾點思考

實行監察體制改革是時代發展的要求，是我國實行制度反腐的應有之義，也是我國推進依法治國的必經之路。如何深入推進監察體制改革，筆者有以下幾點思考。

（一）依法制定監察法，整合監察資源

法治思維要求依法辦事。此次監察體制改革，明確提出要依法制定國家監察法，是國家在推進監察體制改革時依法辦事的體現，也是我國建設法治國家、實現國家治理現代化和法治化的應有之義。依法制定監察法是解決監察資源分散的前提。憲法修正案的出臺和監察法（草案）的通過，正是我國運用法治思維推進監察體制改革的具體體現。依法制定監察法，要做到科學民主合法。一是科學立法。監察體制改革在北京、山西、浙江進行試點，之所以在這三個地方進行試點是有科學考量的。北京是我國的政治中心，在反腐和廉政建設上承擔著重大責任。山西曾經出現塌方式腐敗，是重建政治生態的重鎮。浙江是經濟發展的一線地區，遏制權力尋租、權錢交易的難度大、風險高。這三個地區各具代表性，試點后形成和積累的經驗，可為制定修改監察法積累實踐經驗，也是立法科學性的體現。二是民主立法。監察法草案在出臺之前，先行在網上發布，并向全社會征求意見。社會各界的專家、學者等都可登錄全國人大的官網，提出意見和建議，立法的民主性正在發揮。三是依法立法。每一部法律的出臺都是由全國人大審議通過的，都要經過提出法律草案、上會表決、頒布施行等程序，監察法的制定也不例外。

由于我國現行的監察資源比較分散，這就需要建立集中、高效、權威、統一的監督機關。此次監察體制改革，提出要成立統一的監察委員會，組建國家、省、市、縣監察委員會，就是成立集中、高效、權威、統一的監督機關。我國憲法修正案的出臺，保持了監察委員會的正統性，使監察權平行于審判權和司法權，改“一府兩院”為“一府一委兩院”，使得改革符合法制思維的要求。

（二）依法推進專門監察機構的設立，實現監察獨立和權威

要實現監察獨立，樹立權威，最首要的一點就是擺脫行政權的制約和控制。此次改革，提出要設立監察委員會，是監察權擺脫行政權制約的第一步。首先，修改憲法和相關法律。監察委員會的成立需要從憲法層面確立它的合法性。現如今，憲法修正案的出臺，使得監察委員會具備了合憲性。其次，要處理好監察委員會和紀委的關系。監察體制改革實行合署辦公，但如果紀委和監察委員會的職責界限不清晰，往往會被誤認為“一套人馬，兩套牌子”[4]，其獨立性和權威性當然會受到質疑，因此要在具體實施方案中明確他們的職責權限，形成制度規范，必要情況下用法律法規固定下來。再次，要處理好監察委員會和人大的關系。在基本的監督問題上，由于監察委員會由人大產生，并受人大監督，所以不僅要防范人大的監督是否會影響到監察權行使的獨立性，而且還要防范同樣作為監察對象的人大及其常委會的工作人員是否會超越職權。一旦處理不好，監察的職能便不能發揮，監察權的獨立性和權威性更無從談起。人大依法行使自己的職權，不越權干涉監察權，需要法律法規對二者的監督范圍進行明確規定。

（三）依法完善監督體系的頂層設計，實現監察的全民參與

我國現有的監察體制的頂層設計是人大監督、行政監督、檢察監督“三位一體”的監督權配置格局，缺乏社會組織和普通民眾的參與。我國人口基數大，公職人員數量龐大，僅靠現行的監督體系，是無法實現強有力的反腐的。因此，在當下高壓的反腐態勢下，我們要充分利用人口優勢，實現監察委員會與社會組織和公民的有效互動，達到全民反腐。這就需要對監督體系的頂層設計進行完善。一是將信訪功能賦予監察權。信訪制度是我國的一個特色制度，是依靠社會、人民群眾開展反腐工作的基本途徑。很多腐敗案件是由民眾的上訪得以發現的。紀檢監察機關也將信訪舉報作為獲取線索的主要來源。將信訪功能納入監察權，需要從頂層設計上進行，從制度頂端進行規定，這符合法治思維中的程序正義的要求。二是強化社會監督。自媒體的崛起帶來全方位、無死角的社會監督。此次改革實行監察全覆蓋，監察法草案的征求意見稿以及二審稿的審議，無不體現對于社會監督的重視，也是權責一致的要求，有助于實現監察的全民參與。

（四）保護監察對象的合法權利

我國法律規定，公民的合法權利受法律保護，權利受損時有權獲得救濟。此次實行監察體制改革，在保證監察權獨立性、權威性的同時，還要注重保護監察對象的合法權利。《方案》提出“監察委員會調查職務犯罪行為后，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”，也就意味著在程序上，監察委員會的調查權與檢察院的審查起訴權能銜接起來。監察委員會作為司法機關介入刑事司法程序，監察對象也相應地轉變為犯罪嫌疑人，這就涉及犯罪嫌疑人合法權利保護的問題。我國刑訴法第33條規定，犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護人。這就有兩個問題值得探討，一是被監察對象從什么時候起可以聘請律師作為辯護人呢？二是在權利受損時如何對監察對象的合法權益進行救濟？對于第一個問題，筆者認為在被監察對象接受監委會調查時就允許律師介入，不僅能最大限度地保護被監察對象的權益，而且符合法治思維的要求。對于第二個問題，筆者認為應從增加監察體制權益救濟機制設計的角度，來保證被監察對象在權益受損時有救濟的途徑。修改相關法律、出臺相關司法解釋將其納入國家賠償的范圍都是不錯的選擇。一來符合運用法治思維推進依法治國的要求，二來體現我國對于人權的保護。監察改革任重道遠，我們要砥礪前行。

參考文獻：

[1]秦前紅.監察體制改革的邏輯與方法[J].環球法律評論，2017（2）.

[2]秦前紅，底高揚.從機關思維到程序思維：國家監察體制改革的方法論探索[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2017（3）.

[3]馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報，2016（6）.

[4]趙昕昕.國家監察體制改革之法治化路徑[J].天水行政學院學報，2017（5）.