就業境況、社會互動與農民工住房公積金繳存

祝仲坤

(中國人民大學 農業與農村發展學院，北京 100872)

新型城鎮化戰略的核心在于加快推進農民工市民化，而市民化的關鍵之一就是解決農民工城市住房問題。目前，農民工住房公積金制度推行已經十年有余，但住房公積金在農民工群體當中的知曉度、普及度仍明顯偏低，多項規范性研究也指出當前農民工住房公積金制度面臨著發展困境，制度最初的目標遠未能達到，農民工候鳥遷徙式的生活未能改變，“半市民化”的窘境也在持續。

那么，農民工的住房公積金繳存水平何以如此之低，進一步來講，到底是哪些因素影響著農民工的繳存行為呢？誠然，已經有不少學者探討過農民工住房公積金面臨的發展困境，不過多是限于文字描述層面的規范性分析亦或是一筆帶過的“旁敲側擊”，尚缺少結合大樣本調查數據的實證分析。為此，本文利用2014年中國勞動力動態調查數據，從就業境況與社會互動兩個維度，重新審視農民工住房公積金的發展困境，并為如何破解這一發展困境提供可參考的政策思路，同時，也為探討如何緩解農民工城市住房困難乃至推進農民工市民化進程提供必要的借鑒。

一、制度背景與文獻述評

(一)制度背景

1.住房公積金：城鎮職工的“特權”

1998年7月，國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》標志著我國福利分房制度退出歷史舞臺，由此催生了住房公積金制度(陳杰，2010)。1999年4月，國務院正式頒布《住房公積金管理條例》，將我國住房公積金制度推向法制化、規范化，使之成為全國性的住房保障制度(肖作平 等，2010)。此后，住房公積金在居民住房消費中一直扮演著關鍵角色(張恩逸，2008)，為我國城鎮住房體制順利轉軌、緩解居民住房難發揮了難以替代的作用(劉麗巍，2013)。

然而，住房公積金卻是城鎮職工的“特權”，《住房公積金管理條例》明確規定，建立住房公積金制度的目的是促進城鎮住房建設，適用對象是城鎮單位的在職職工。對于當時而言，國家將住房公積金制度適用對象限定為城鎮職工有其內在邏輯：一方面，彼時我國城鎮居民人均住房建筑面積僅為18.7平方米，相當一部分家庭居住面積狹小，亟待通過住房公積金等保障政策增強住房消費能力；另一方面，國家住房建設投資壓力吃緊，建立住房公積金制度有助于推進住房金融的發展，大規模增加全社會的住房建設資金來源，為城鎮居民住房條件改善提供強有力的保障。

2.住房公積金：讓農民工共享發展果實

隨著工業化和城鎮化進程不斷加快，進城農民工數量持續攀升。國家統計局《農民工監測調查報告》顯示，2009年我國農民工總量為2.29億人，流入地級以上城市的農民工9199萬人，到2015年我國農民工總量已經增至2.77億人，流入地級以上城市的農民工也達到1.12億人。農民工廣泛分布于城市中的第二、三產業，已經成為產業工人的主力軍。然而，長期以來，農民工被排斥在城市住房保障體系之外，面臨著嚴重的住房困難，長期“蝸居”在城中村或是城鄉結合部(何炤華 等，2013)，住房面積狹小、居住設施破舊，而且住房自有率極低、安全性也較差(丁富軍 等，2010)。

2005年4月，建設部、財政部、中國人民銀行等三部委發布了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，其中最引人注目的是“城鎮單位聘用的進城務工人員、城鎮個體工商戶、自由職業人員可申請繳存住房公積金”。2006年3月，國務院發布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中，再次明確指出“有條件的地方，城鎮單位聘用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房”。此舉被認為是國家推動農民工在城市“生根立足”的破題之舉，不僅有助于緩解農民工城市住房困難，讓農民工能夠共享城市發展果實，實現“安居樂業”，更與“五大發展理念”相契合，與“四化同步”尤其是新型城鎮化的國家戰略高度一致。然而，政策推行至今，農民工繳存公積金的比例仍處在較低水平，對絕大多數農民工而言，住房公積金仍遙不可及。

(二)文獻述評

自2005年國家提出將農民工納入住房公積金體系后，學術界一直在關注農民工住房公積金制度的發展。針對農民工住房公積金面臨的發展困境，廣大學者從制度、政府、企業以及農民工等多個層面探究農民工住房公積金制度運行中的“癥結”，并以此尋求解決路徑。

(1)制度層面。涉及農民工住房公積金的相關文件均屬于規范性文件，不具備強制性，這導致各地區在政策設計、企業在政策的執行上有較大的調整空間(鄭小晴 等，2008)，給農民工住房公積金制度推行帶來了極大的或然性。現階段，受城鄉二元戶籍制度的限制，農民工無法按照城鎮職工的標準依法得到保障或進行依法維權，即便遭遇到不公正待遇維權渠道也極為有限。(2)地方政府層面。各地區住房公積金管理中心承載著監督企業、保護農民工權益的雙重職責，然而往往陷入“兩難”境地(祝仲坤，2016；朱晶 等，2015)。強化監督意味著農民工權益得到保障，但增加了企業用工成本，對招商引資產生負面效應；反之，弱化監督又會導致農民工權益受損。當前，部分地方政府從招商引資角度對企業的消極繳納采取了默許的態度，加劇了企業消極存繳的狀況，農民工的權益也因此被無視。(3)企業層面。住房公積金作為企業對職工的保障性福利之一，短期會增加企業的用工成本，壓縮利潤空間，不符合企業利益最大化原則(丁曉赟 等，2013)。不僅如此，農民工流動性偏大給企業繳存住房公積金帶來了現實障礙。(4)農民工自身層面。現階段，農民工長期遷徙于城鄉之間，居住和工作地點均很不固定，農民工固有的流動性自然會影響住房公積金的繳存(金三林，2010)。部分農民工，尤其是老一代農民工文化素質偏低，僅僅將進城務工作為賺錢手段，對相關法律法規條款漠不關心，維護自身權益意識淡薄，甚至認為住房公積金是“城市人”才有的“奢侈品”，放棄自身應有的權益。

需要指出的是，過往研究以規范性分析為主，多是針對住房公積金制度運行當中的實際問題提出觀點、發表見解，時效性強、現實意義重大，但由于缺少統計數據層面的支撐，可信度與說服力仍有待加強。于此背景之下，本文結合全國性大樣本數據，基于數據統計視角重新審視農民工住房公積金繳存行為。

二、作用機制與研究假設

就業是農民工在城市生存發展的前提條件，而社會互動則是農民工融入城市的基礎。良好的就業能為農民工帶來“體面的生活”，提高農民工城市生活的能力；良性的社會互動能給農民工帶來“滿足感”，提升農民工城市生活的意愿。住房公積金作為職工的基本福利，某種程度上就是就業境況的“反映”。同時，繳存住房公積金也是農民工重要的決策之一，社會中個體及群體的互動也會對繳存行為產生影響。為此，本文將農民工的就業境況與社會互動作為核心要素，探討其對住房公積金繳存行為的影響。

(一)就業境況與住房公積金繳存

就業境況實質上是就業水平的總體展現，涉及到企業性質、是否參加過技術培訓、工會組織以及是否簽訂勞動合同等。如圖1所示，就業境況會通過多種渠道影響住房公積金的繳存。

圖1就業境況影響住房公積金繳存的作用機制

企業性質方面，對于公有制企業和非公有制企業而言，住房公積金區別大。在公有制企業，勞動報酬往往以福利形式展現出來，一般稱之為“福利工資化”或是“福利隱匿”(李文靜，2013)，而住房公積金恰恰是福利的重要手段之一。在非公有制企業，住房公積金往往意味著企業用工成本增加，利潤空間承壓。此外，外資企業經營往往更加規范，若農民工能夠進入外資企業，繳存住房公積金的概率會比較高，當然，只有少數農民工才有機會進入外資企業。技術培訓方面，通過參與專業技術培訓，農民工的人力資本水平往往有所提升，隨之，農民工談判能力可能增強，“精英效應”可能就此凸顯出來。勞動合同是維護農民工權益、維持農民工穩定性的重要手段。相比較而言，簽訂勞動合同的農民工就業更加穩定，繳存住房公積金的意愿可能由此增強。此外，勞動合同也為農民工提供了維權通道，一旦遭到不公平、不公正待遇，可以依法維護自身權益。工會實際上就是工人為共同利益自發組織的聯合會，核心宗旨就是代表和維護工人的合法權益(劉愛玉 等，2014)。作為工人聯合會的工會不僅能提高工人的談判能力，同時還能為其提供維權通道。由此，本文提出研究假設：

假設1：農民工就業境況越優越，住房公積金的繳存概率越大。

假設1a：在外資單位、參公單位[注]本文中參公單位指的是，CLDS2014問卷“企業性質”中的機關、國有企業、事業單位及部分社會組織。就業的農民工住房公積金的繳存概率大；

假設1b：參與了技術培訓的農民工住房公積金的繳存概率大；

假設1c：簽訂勞動合同的農民工住房公積金的繳存概率大；

假設1d：擁有工會組織的企業，其農民工住房公積金的繳存概率大。

(二)社會互動與住房公積金繳存

社會互動指的是個體受所處的社會結構、社會特征的影響(李濤，2006)。根據Manski(2000)、Durlauf(2004)的研究可知，社會互動對個體行為影響主要基于內生互動和情景互動兩種渠道。內生互動指的是個體從社會網絡中獲取到相關信息，增進對事物的理解(何興強 等，2009)。而情景互動則指的是，個體所在社會結構當中，有其他人已經通過行動起到了示范的作用(潘靜 等，2014)。

圖2社會互動影響住房公積金繳存的作用機制

具體而言，本文的社會互動主要涉及社會網絡、社會信任、組織參與[注]組織參與指的是，參加居委會、業主委員會、休閑/娛樂/體育俱樂部、同鄉會以及公益/志愿團體等。、宗教參與等四類。社會網絡通過內生互動的“網絡效應”對繳存行為產生影響。社會信任則有所不同，主要是通過認同效應對繳存行為產生影響。本文中社會信任指的是農民工對所在地居民的信任程度，信任水平越高說明于農民工自身而言所受到歧視更少，社會更趨于平等，農民工對所在地的認同感更強，可稱之為“認同效應”(吳玉鋒 等，2015)。組織參與和宗教參與則會通過情景互動的“同群效應”與“示范效應”對繳存行為產生影響。當農民工參與到一些社區或宗教組織當中時，可能獲得更多關于住房公積金繳存的“結果示范”，當獲得正面的“結果示范”，即部分組織參與者通過繳存住房公積金獲得現實利益時，農民工往往會選擇“跟進”。此外，組織參與有助于強化個體行為的組織化發展趨勢，很可能改變農民工住房公積金的繳存行為。由此，本文提出相應的研究假設：

假設2：擁有良好社會互動的農民工繳存住房公積金的可能性更大。

假設2a：良好的社會網絡可以促進農民工住房公積金繳存；

假設2b：農民工社會信任水平越高，繳存住房公積金的概率越大；

假設2c：組織參與有助于提升住房公積金的繳存概率；

假設2d：宗教參與會強化農民工住房公積金的繳存行為。

三、數據、變量與模型

(一)數據來源與說明

本文使用的是由中山大學社會科學調查中心于2014年展開的中國勞動力動態調查數據(China Labor force Dynamic Survey，CLDS)。CLDS2014樣本覆蓋中國29個省、市、自治區(除港澳臺、西藏、海南外)，采用分層四階段PPS不等概率抽樣方法，共獲得勞動力個體樣本23594個。

根據農民工的定義，首先在戶口選項中選擇“農業戶口”，隨后在勞動力類型選項中將“務農”[注]CLDS2014問卷中勞動力類型主要涉及雇主、雇員、自雇體力勞動者、務農四大類。排除，并將年齡限定在18～60歲。由于本文關注的是農民工住房公積金的繳存，考慮到當前“雇主”、“自營體力勞動者”住房公積金繳存仍存諸多不規范、不健全之處，因此本文只針對“雇員”勞動力樣本進行分析。在剔除變量中有缺失值和無效值的個案之后，最終獲得總樣本量3730個。其中，繳存住房公積金的農民工有451人，比重為12.09%，這當中新生代農民工227人，比例達到13.84%，而老一代農民工繳存住房公積金的比例僅為10.72%。

表1 農民工繳存住房公積金的基本概況

(二)變量選擇與描述

被解釋變量方面，CLDS2014的問卷當中通過“目前，您是否有住房公積金”來測度被訪者的住房公積金繳存情況，被訪者的選擇分別為“是”和“否”。因此，本文關注的被解釋變量為二分類變量。解釋變量主要包括個人特征、就業境況和社會互動三類(表2)，其中個人特征為控制變量，涉及年齡、性別、受教育程度以及戶口情況等。就業境況和社會互動是本文重點考察的兩類因素，就業境況包括企業性質、勞動合同、技術培訓與工會組織；社會互動則包括社會網絡、社會信任、組織參與以及宗教參與。

表2 變量的描述性統計

(三)模型構建

本文旨在探究就業境況與社會互動對農民工住房公積金繳存所產生的影響。被解釋變量為0-1變量，屬于典型的離散型變量。為此，本文構建Logit模型進行實證估計。

首先假設個體只有兩種選擇，即是否繳存住房公積金(y)，用模型可以表示為：

(1)

式(1)中，α為常數項，β1、β2、β3為待估參數，X1為就業境況，X2為社會互動，X3為個人特征。由于F(x,β)是邏輯分布(Logistic Distribution)的累積分布函數，因而模型可進一步表示為：

P(y=1

(2)

由此，我們可以進一步得到：

(3)

對式(3)兩邊同時取對數，并進行相應的轉換，即得到最終的回歸模型：

(4)

其中，pi是農民工繳存住房公積金的概率，pi

(1-pi)則表示農民工繳存住房公積金的機會比率(Odds Ratio)(即繳存住房公積金與不繳存住房公積金的概率之比)，X1i、X2i、X3i分別為代表個人特征、就業境況和社會互動的特征向量，β1、β2、β3為待估參數，εi則為隨機干擾項。

四、實證結果分析

本文所有實證分析均運用Stata13.1/MP軟件進行處理，考慮到模型可能存在異方差，如無特殊說明，所有實證結果均匯報城市層面的聚類穩健標準誤差。考慮到農民工繳存住房公積金可能存在城市異質性及行業異質性，故以虛擬變量形式控制城市效應和行業類型。

(一)基于總體樣本的估計結果

首先運用OLS方法進行基準回歸，隨后運用Logit模型進行回歸，結果見表3。總體而言，OLS回歸與Logit模型結果基本一致。由于本文的被解釋變量為0-1變量，因而重點關注Logit模型的估計結果。

表3 回歸結果

注：括號內為經過聚類穩健標準差校正過的t統計量，***、**、*分別代表在1%、5%、10%水平下顯著。

從就業層面來看，相比于在個體工商戶就業的農民工，所在企業為民營、私營企業、外資企業以及參公單位的農民工住房公積金的繳存水平更高，這其中尤以在外資企業就業的農民工繳存概率最大。工會組織與勞動合同在1%水平對農民工住房公積金的繳存行為有顯著正向作用，不過，技術培訓對農民工公積金繳存行為的影響并不顯著。綜合來看，除假設1b沒有得到證實外，假設1a、假設1c和假設1d均得到證實，證明了就業境況優越對農民工住房公積金繳存的積極影響。

社會互動層面，社會網絡、組織參與、宗教參與均對農民工繳存住房公積金有顯著正向影響，即在其他因素不變的情況下，本地擁有朋友數量越多、參與到社區組織、參與到宗教組織的農民工繳存住房公積金的可能性越大，這就從數據層面驗證了假設2a、假設2c與假設2d。而令人遺憾的是，社會信任對農民工繳存住房公積金影響在10%水平下不顯著。不過，除假設2b外，其余各假設均得到證實，這意味著良好的社會互動能夠顯著提升農民工住房公積金的繳存水平。

個人特征層面。年齡對繳存行為存在非線性影響，即隨著年齡的增長，農民工住房公積金繳存水平呈現先升后降的發展態勢。這其實并不難理解，初入職場的青年農民工可能會覺得購房還比較遙遠，對于住房公積金往往“漠不關心”；但隨著時間的推移，買房結婚等人生大事被提到了議事日程，其對住房公積金的認知與需求會有所提升；當然，一旦步入中年，部分擁有住房的農民工基本的居住需求明顯弱化，可能只有一小部分經濟實力強的農民工會因為投資性需求關注到住房公積金。隨著受教育時間的增加，農民工繳存住房公積金的概率在不斷上升。住房公積金實質上是一種類似強制儲蓄式的住房保障(顧澄龍 等，2016)，但部分受教育程度偏低的農民工對其理解不夠深入，甚至有小部分農民工還以為住房公積金是企業克扣工資的手段。相比于女性，男性農民工繳存住房公積金的可能性要更大。正所謂“男主外、女主內”，在當下，男性仍然要承擔更多“賺錢養家”的角色，因此繳存住房公積金的概率更高也順理成章。此外，外地戶口的農民工繳存住房公積金的概率要大于本地戶口農民工，其原因在于，本地戶口的農民工在本地擁有住房的可能性要遠高于外地戶口農民工，繳存住房公積金的意愿因此被削弱。

(二)新老農民工樣本的分組估計結果

考慮到新老農民工在諸多行為決策上存在差異，本文分類考察了新生代與老一代農民工住房公積金的繳存情況。(1)就業層面。企業性質對新老農民工影響的差異不明顯，相比于在個體工商戶就業的新老農民工，在民營企業、私營企業、外資企業就業的新老農民工，其住房公積金的繳存概率更高，而在參公單位就業的農民工繳存行為沒有顯著變化。工會組織和勞動合同對新老農民工的影響略有差異，回歸系數均在1%水平顯著，但從系數大小來看，新生代農民工受到工會組織和勞動合同的影響更為明顯。此外，技術培訓對新老農民工的住房公積金繳存行為影響在統計上不顯著。(2)社會互動層面。新老農民工模型估計結果差異比較明顯。社會網絡對新生代農民工繳存住房公積金有顯著正向作用，但對老一代農民工的影響在10%水平下不顯著。組織參與對新老農民工均為1%水平下有正向影響，不過，就回歸系數而言，新生代農民工受到組織參與的影響略大于老一代農民工。宗教參與對老一代農民工無顯著影響，對新生代農民工則在5%水平下有正向影響。此外，社會信任對新老農民工的影響均不顯著。

新老農民工在就業境況與社會互動層面的差異印證了其行為決策上的差異性。對于老一代農民工而言，進城務工僅僅是謀生手段，加之自身受教育程度相對偏低，導致其維權意識比較淡薄，工會組織、勞動合同對新生代農民工影響明顯強于老一代農民工則恰是對此種“謀生”觀念的反饋。不僅如此，老一代農民工多存有“過客”心理，在打工過程中，其生活圈、朋友圈以工友、老鄉為主，有明顯的“內卷化”傾向(葉鵬飛，2012)。相比之下，新生代農民工大多懷揣一顆“城市夢”，希望有朝一日能夠在城市“生根立足”，因而更加積極主動地參與各類組織進而融入城市生活，而且新生代農民工在生活方式、消費方式等多方面與城市年輕人比較接近，容易結交城市朋友，豐富自身的社會網絡。

表4 新老農民工的分組回歸結果

注：括號內為經過聚類穩健標準差校正過的t統計量，***、**、*分別代表在1%、5%、10%水平下顯著。

(三)穩健性檢驗——稀有事件回歸

考慮到當前我國農民工住房公積金繳存比例偏低，可能導致Logit模型估計存在偏差，即可能存在稀有事件偏差。為此，本文利用非對稱極值分布的補對數-對數模型進行穩健性檢驗。

由于邏輯分布關于原點對稱，故在Logit模型中事件發生的概率趨近于1和0的速度是相等的。相比之下，非對稱的極值分布則會左偏，故在補對數-對數模型當中，事件發生概率趨近于1的速度快于趨近于0的速度，此性質正好對應于稀有事件的情形(陳強，2014)。

p=P(y=1

x)=F(x,β)=1-exp

-eβx′

(5)

由表5可知，相比于 Logit模型，補對數-對數模型的估計結果在系數上存在一定差異，部分變量的顯著性也發生了細微的變化，但總體而言，補對數-對數模型的估計結果與Logit模型基本一致。

表5 補對數-對數模型的回歸結果

(續表5)

總樣本模型1模型2新生代農民工模型1模型2老一代農民工模型1模型2社會網絡0.095**(2.19)0.104*(1.90)0.080(1.36)社會信任-0.082(-1.07)-0.128(-1.17)-0.035(-0.44)組織參與0.063***(5.05)0.061***(3.63)0.066***(4.22)宗教參與0.198*(1.84)0.306*(1.67)-0.005(-0.03)個人特征YesYesYesYesYesYes城市YesYesYesYesYesYes行業YesYesYesYesYesYeslog likelihood-757.920949.245-377.502-491.883-338.195-489.081觀測值358735421489148515621958

注：括號內為經過聚類穩健標準差校正過的t統計量，***、**、*分別代表在1%、5%、10%水平下顯著。

(四)穩健性檢驗——模型與樣本調整

為進一步檢驗估計結果的穩健性，本文還對模型、樣本進行了一系列調整。其一，調整估計方法，將Logit模型替換為Probit模型進行重新估計；其二，去掉農民工住房公積金繳存比例最低的青海省、寧夏自治區樣本重新估計；其三，去掉大于50歲的農民工樣本重新估計。

由表6可知，Probit模型估計結果與Logit模型保持高度一致，僅僅是部分變量的t統計量、回歸系數等發生細微變化，顯著性保持穩定。此外，去掉青海、寧夏以及去掉50歲以上樣本后的估計結果也與Logit模型估計結果保持一致。這充分說明本文的實證結果是穩健、可信的。

表6 Probit模型、樣本調整后的回歸結果

注：括號內為經過聚類穩健標準差校正過的t統計量，***、**、*分別代表在1%、5%、10%水平下顯著。

五、結論與啟示

本文著眼于農民工的住房公積金繳存行為，利用2014年中國勞動力動態調查數據，從就業境況與社會互動兩大維度重新審視農民工住房公積金的發展困境。研究表明：(1)總體而言，我國農民工住房公積金繳存水平偏低。新生代農民工繳存比例要明顯高于老一代農民工。(2)就業境況優越的農民工住房公積金的繳存概率要更高。其中，加入工會組織、簽訂勞動合同對農民工繳存住房公積金有明顯的積極影響。(3)良好的社會互動有助于促進農民工繳存住房公積金。相比之下，新生代農民工受社會互動的影響要更為明顯，其中，在本地擁有豐富的社會網絡、參與到社區組織的新生代農民工繳存住房公積金的概率更大。

住房公積金通過提供“廉價”的貸款，能夠增強農民工的住房消費能力，是農民工在城市“生根立足”的橋梁與紐帶。因此，應當多管齊下發揮住房公積金在推進農民工市民化進程中的作用。這其中，不僅要多措并舉提高農民工繳存住房公積金的積極性，還要使住房公積金政策真正落地生效，避免住房公積金成為一種“逆向補貼”。更為關鍵的是要讓農民工在城市擁有更多歸屬感與獲得感。只有助推農民工突破心理壁壘，使農民工擺脫心理的邊緣化、剝奪感，住房公積金政策才能真正發揮效用，農民工也才有望實現真正的市民化。

首先，應當堅持多措并舉改善農民工就業境況。其一，應當逐步建立和完善勞動權益保護制度。考慮到農民工的特殊性，在現有法律法規修訂過程中，應側重考慮或制定專門保護農民工權益的法律法規，從而提升農民工就業的公平性、正規性與穩定性。其二，搭建農民工培訓平臺，提升農民工人力資本水平。現階段，應進一步統籌培訓資金、整合培訓項目，堅持“政府主導、企業主體”的基本原則，以企業開展技術培訓為主，政府開展繼續教育為輔構建并完善培訓體系。其三，支持企業工會建設，尤其加大對非公有制企業的支持力度，同時，吸引更多農民工參與工會，充分發揮工會的維權功能。

其次，擴大農民工住房公積金的使用范圍，避免出現“逆向補貼”。當前，多數農民工在城市短期內難以購房，租房往往是居住的首選，若按照只有購房才能使用住房公積金的現行規定，極易造成“逆向補貼”。因此，應當擴大農民工住房公積金的使用范圍，將租房納入使用范圍，同時力爭使公積金在農民工家庭遭遇重大變故，或者面臨子女升學等重大問題時發揮作用。

再次，逐步消除“弱勢群體”標簽，增強農民工在城市的歸屬感與獲得感。一是要以住房、子女教育和社會保險等領域的政策調整為核心抓手，逐步使農民工享受到均等化的社會保障與公共服務。要健全以公租房為核心的住房保障政策，條件適宜地區可嘗試推廣重慶市的公租房制度；可通過“積分入學”[注]積分入學，指的是以積分排名方式安排農民工子女入讀公立學校的模式，目前廣東省東莞市等地已經施行。等模式將農民工子女納入務工地義務教育范圍；還要建立并完善養老、醫療等社會保險的財政分擔機制與異地接續機制。二是要以社區為主要載體，以開放和包容的姿態推進城市社區建設，通過開展多類型社區活動、發展多層次社區組織，搭建農民工與城市居民的互動平臺，逐漸消除城市居民對農民工的疏遠和偏見，實現農民工與城市居民的交流和融合。

最后，在住房公積金政策制定當中，應側重考慮新生代農民工。新生代農民工外出務工的動機已經從“生存理性”轉變為強烈而執著的“城市夢”，不僅在生活方式、消費習慣等諸多方面與城市年輕人無異，更對城市有著較強的認同感，大多希望能夠真正成為“市民”。而住房公積金能夠使新生代農民工享受相對低廉的購房貸款，是其順利成為“市民”的橋梁之一。因此，在農民工住房公積金政策制定當中，應當著重考慮新生代農民工。