解讀鄉村振興建設大美農村

專家簡介：

陳承新，政治學博士，中國社會科學院政治學研究所副研究員、世界社會主義研究中心研究員、2014-2015芝加哥大學Neubauer Collegium學者，主要研究領域包括城鄉治理、民主政治和公共政策。在《政治學研究》《國外社會科學》等核心期刊發表論文30余篇，主持和參與中央交辦課題以及院重大課題、地方合作課題等20余項，完成專著《政治意識的話語建構——基于當代中國背景的分析》《跨越城市化治理藩籬——基于中國東中西部的案例調研》以及《草根經濟與民主政治》《Power Shifts and Global Governance Challenges》等國內外著作撰寫100余萬字。

鄉村振興戰略在十九大報告中被首次提出，并列為全面建成小康社會決勝期的七大戰略之一。一方面，足見鄉村振興這一問題的重要性，足見中央決策層對于這一問題的重視和關注；另一方面，也意味著鄉村振興這一問題的緊迫性，意味著這一問題在當前正面臨著很多挑戰和困難，是真正的急難險重。

那么，我們到底應該怎樣解讀鄉村振興戰略，應該用怎樣的認知和理解去助推大美農村建設？我們建議至少可以從下述兩個方面入手。

一、從“三農”政策發展歷程看鄉村振興戰略

從歷史的視角把握政策脈絡，有助于看清鄉村治理發生的問題變化和相關的決策認識。近看這一戰略的相關政策推進，從十九大報告中首次被提出，到2017年10月24日被寫進黨章，從2017年12月29日中央農村工作會議詳細闡述目標和道路等，到2018年2月中央一號文件中提出具體目標和任務，鄉村振興戰略一步步成為近期政策的重點。

再跳出來，把目光放遠一些考量，鄉村振興戰略是我國“三農”政策和農村實踐緊密結合之下發展演變的一個必然結果。2002年，十六大報告提出“城鄉統籌發展”；2005年，十六屆五中全會首次提出“社會主義新農村建設”，并進一步列舉了著名的二十字方針“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”；2007年，十七大報告再次提出“推進社會主義新農村建設”，“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”；2012年，十八大報告提出推進“城鄉一體化”，加大城鄉統籌力度，“工業反哺農業，城市支持農村”，并且提出了生態文明建設；2013年，農業部提出全國“美麗鄉村”創建活動；2015年，中央一號文件首次提出“農村一二三產業融合發展”；2017年，中央一號文件提出供給側結構改革，十九大首次提出“鄉村振興戰略”，明確“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”；2018年，中央一號文件出臺關于實施鄉村振興戰略的意見，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。

不難發現，從“社會主義新農村”到“鄉村振興戰略”，決策層的認識在隨著農村實踐的變化和發展而不斷推進。從政策語言的演進到農村建設實踐的變化，我們未來的鄉村振興，要把握幾個方面：

（一）關于農村和城市的關系，放到了一個更加平等互動的層面

不是大而化之的統籌發展，或者城鄉一體化發展，也不再僅僅是工業反哺農業，城市支持農村，或者單向度的農村一二三產業融合發展，而是城市、鄉村互相支持、共同發展。這意味著在官方表述中“城鄉融合”將取代“城鄉統籌”概念，成為城鄉關系發展的新概括。

在城鄉融合發展與城鄉一體化、城鄉統籌等概念的關系上，城鄉一體化應當成為城鄉關系演變的最終目標，而城鄉統籌是實現城鄉一體化的具體路徑。此次城鄉融合發展的提出是對城鄉統籌的替代和升華，即城鄉一體化的發展目標沒有變，但在手段和路徑上則更加強調融合。

（二）關于農村建設的要求，定位更高，內容更務實

農村不僅僅是簡單的發展生產，而是定位農村產業的興旺；不是政府為主、干部為主的單向度村務管理，而是黨組織、村委會、村民、社會組織、政府等多元主體合作共商，治理有效；不僅僅是追求表面的村容整潔，而是進一步提高要求，定位于生態宜居，相比村容整潔，生態宜居對于呼應農民需求、切實提高農民生活質量更加具有現實意義。

二、從實施意見和要求看鄉村振興要點

在2018年出臺的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，提出需要強化鄉村振興制度性供給。這是制度性供給這類概念首次出現在中央一號文件中。這應該如何理解？十九大報告提出鄉村振興戰略總要求，這又該如何應用到實際的鄉村治理當中？

（一）明確制度瓶頸和改革方向

過去由于存在一系列的制度障礙和制度壁壘，阻礙了城鄉之間的要素流動，進而影響到農業農村現代化目標的實現。而制度性供給，就是針對制約農業農村現代化的若干瓶頸因素，推動制度創新，破除制度藩籬、降低制度成本。

從文件表述來看，強化制度性供給，首要的就是以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場。改革開放四十年的一個基本經驗是，把束縛生產力發展的體制機制障礙掃除掉，市場主體自己能夠找尋到發展的有效路徑。黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農村土地制度改革、集體產權制度改革、城鄉社區治理改革等方面作出了多項重大部署，取得了顯著成效。當然，在改革推進中存在的一個顯著問題是市場化機制的不足，一些低效率、內耗式的制度壁壘沒有能夠徹底破除，使得部分地方的改革陷入了困境。

文件正本清源，明確定調了農村改革市場化改革的方向，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行機制，既是對過去五年改革落實中存在問題的一個回應，同時也對黨的十九大提出的“市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度”這一經濟體制改革要求的具體落實。下一步農村改革推進中，關鍵是改變一些地方政府全程包辦的做法，構建合理的市場化機制，逐步形成城鄉統一的市場體系，政府主要發揮引導、監管和保障作用。

（二）厘清認識誤區，明確振興要求

十九大報告中提到了“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求”，這需要我們厘清認識誤區，從而理解各個分要求的實際內涵和實施可能。

1. 產業興旺，關鍵是結合鄉村實際，提高農業競爭力

我國近些年與歐美的貿易格局，使我國農業的尷尬局面被顯著放大。我國制造業出口已經保持多年強勢地位，服務業正在迎頭趕上，而農業相對優勢下降。我國農業的絕對水平在提高，但國際競爭力相對于制造業顯得弱小。通過推動以農村土地制度改革為核心的農村綜合改革，包括鼓勵開設家庭農場、加入社會化服務等等，糧食的要素成本可以大大降低，即便按照國際市場水平計算農戶財務狀況，也有相當的盈利。

當然，提升農業競爭力首要在于穩定地權。廣大農民特別是經營大戶經常問詢“長久不變”到底多長？這次土地確權究竟管幾年？“二輪”承包結束后什么政策？回應這些問題在“二輪”承包開始早的地方已經十分緊迫。黨的十七屆三中全會就提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，黨的十八屆三中全會再次重申了這一要求。十九大報告明確表示“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。” 這就通過完善土地承包權，使土地承包經營權的用益物權性質更加充分、更加完善，為農業發展、農村繁榮、農民增收奠定了制度性基礎。

我們建議允許在本次確權之前進行一次承包地調整，確保土地取得的“初始公平”。這樣一來，二輪承包到期時就沒有再調地的必要了。如果最近一兩年在這一基礎上完成土地確權工作，那么從現在到二輪承包期滿有十年左右時間，再加上此后的又一個“三十年”，未來中國的農地產權至少能有四十年時間處于穩定、明晰狀態。這將為中國農業發展和國家總體戰略的實現創造寶貴的條件。

此外，產業興旺是大尺度概念，是從中國農業的質量、效益、競爭力上來談的。村村點火、戶戶冒煙早已不適應農業農村現代化要求。一村一品、一鄉一業恐怕也不適應新時代要求，需要結合每個村、每個鄉的實際情況，通過一村一品，或者幾村聯動，或者社會購買等等多元化、多樣態的途徑，既打開思路，又不亦步亦趨、人云亦云，用最適合當地的村品興旺農村產業。

2. 重新審視城鄉關系

城市化，本質上是人口和經濟要素同向集聚的過程。要實現社會發展現代化，必須通過城市化過程，推動城鄉再度融合。

按照十九大報告和《實施意見》的要求，城鄉融合發展至少包括這樣幾個特點：一是更加強調城鄉地位的平等，既非城市偏向的，也非鄉村偏向的，城鄉之間要形成一種互惠共生關系；二是更加強調城鄉要素的互動，既非資源從鄉村流向城市，也非城市去支持鄉村，城鄉要素要實現市場化條件下的自由流動；三是更加強調城鄉空間的共融，既非鄉村的城市化，也非城市的鄉村化，城鄉空間上要形成并無明顯界線的連續譜系。

從世界經驗看，城鄉融合發展通常要具備以下條件：第一，工業化和城鎮化達到較高水平，農村人口持續減少，專業農戶的收入達到城市中等收入；第二，農業生產力高度發達，農業生產總值在國內生產總值中的比重大幅度降低；第三，城鄉統一市場，特別是要素市場基本形成，農村土地可以做到與城市土地平等參與市場交易；第四，城鄉社會治理一體化，實現城鄉公共服務的財政全覆蓋。

現實中，城市和鄉村也不是對立的，城市的發展不能建立在鄉村凋敝或者“空心化”的基礎之上，鄉村振興也無法離開城市的支持和帶動。但是，我們留意到不少城市在城市化推進過程中，未曾注意保留鄉土人文，讓城市化引發的全新生活方式在逐漸改變人們的生活軌跡的同時，也讓鄉愁成為了奢侈品。這里的鄉愁，就是帶有本地特征的歷史文化傳統，就是帶有本地特征的人文日常生活習慣和狀態。《桃花源記》中描繪了中國人對完美村莊的印象，今天城鎮化過程中的新農村建設和鄉愁是不矛盾的。新農村建設的目標不是把農村變成城鎮。

習近平總書記講，要留住鄉愁。留住鄉愁，就是要保護和傳承歷史文化傳統。2013年12月的中央城鎮化工作會議也明確提出，中國城鎮化要成為“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁的城鎮化”。在城市的角角落落建立博物館，保留下一部分當地的歷史傳統痕跡，確實是傳承傳統文化的一種方式。但是需要關注的是，鄉村也是傳統文化的重要載體。中國城鎮化不能走西方式城市替代農村的單極化發展之路，國家治理體制也不能成為單純為城市服務的單一城市的國家治理體制。城市化推進中的城鄉融合發展，注意保留鄉土人文應當引起必要的重視。

總之，解讀鄉村振興戰略是一個大工程，不僅需要提高站位和視野，在政策理論方面不斷加強理解，而且需要在鄉村治理過程當中持續保持開闊的歷史視野，結合當地發展實際，才能既不落入片面或者極端的認知陷阱，又能在實踐中繼續加深理解，提振大美鄉村。