公共倫理視角下行政行為的失范與治理

燕麗芳 賀雅妮

[摘 要] 我國重視行政改革的推進，必經之路就是要推動行政組織的發展。一個真正合格的行政組織需要堅持為人民服務的宗旨理念，并在行政行為中加以貫徹落實。但目前很多行政組織在倫理文化視角下呈現出了諸多行為失范的問題，嚴重影響著政府施政的推行和社會主義治理體系的完善，為此就需要加快行政行為在公共倫理中的規范化建設。

[關鍵詞] 公共倫理；行政行為；失范；行政人員

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 076

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）15- 0190- 02

1 行政行為的公共倫理概念界定

行政組織作為公共權利行使的重要主體，其價值取向就是為實現公共利益最大化而行使職權，這就涉及行政行為的規范性，行政人員在實施行政行為時遵循一定的道德規范，如信息公開、公平公正、為人民服務、發展科學化等；同時行政行為還必須受到忠于職守、遵紀守法、求真務實、團結協作這四項規范的公共倫理約束。

2 公共倫理視角下行政行為失范的表現

行政組織在日常履職過程中常常會出現公共倫理層面上的失范行為，如何治理這些失范行為是當前行政組織發展的重要問題。

從公共倫理的視角來看，行政行為的失范就是特指行政組織在運行行政權力時枉顧公共倫理的規范和原則，沒有客觀履行職責、借助于公共權力謀取個人私利并損害公共利益的表現。具體表現概括為如下兩個方面。

2.1 信息公開流于形式。

2016年3月份轟動社會的“王娜娜被冒名上大學”事件有了調查結果，但周口市調查結果的公布并沒有撫慰社會公眾的情緒，普遍斥責政府不作為。出現這種情況的主要原因在于調查結果草草出具、語焉不詳。王娜娜事件中涉及的高考公平問題是與社會公眾關系密切，冒名頂替上大學更是公眾所不能接受的情況，對于這樣的萬眾矚目的爭議性問題，誰負責調查的、調查的結果是什么、違紀行為有哪些、處理事件的依據是什么等直接關系到調查行為主體是否公正權威、追責問責是否妥當、處理結果是否令人信服，因而都應當屬于公開的信息行列，但公眾所看到的調查結果卻只有對相關負責人處以誡勉談話、行政警告、黨內警告等處分的通知。

正所謂“管中窺豹，可見一斑”，這一事件直接反映出了當前我國行政組織在公共倫理層面的行為失范問題。信息公布避重就輕不能滿足公眾的信息需求……，這一切行為都導致了行政組織信息公開流于形式的局面，嚴重危害了行政組織的社會公信力。

2.2 行政行為違反行政程序正當性

正當的行政程序包含法律化和未法律化的兩個層面。法律化的正當程序以法律明文規定為依據，未法律化的正當程序以自然規律、自然正義、公序良俗為依據。在公共倫理的規范下，行政行為應當符合程序的正當性，但行政組織在執行行政程序環節中常常出現違反正當性的行為。以“告知”程序為例，未予告知、未予有效告知、未予送達等都是其中違反正當性的程序操作。

“何某某、梁某某訴某縣人民政府衛生局行政強制措施及行政賠償案”一案就是因為被告例行檢查時沒有出具執法證和書面決定直接對原告的消毒柜等采取予以扣押，原告何某某與梁某某也并沒有在現場筆錄、物品暫扣筆錄當中簽名確認，對這一案的判決是撤銷對原告的行政強制措施并進行行政賠償。諸如此類違反程序正當性的行為都對他人的合法權益造成了侵害，影響了行政組織的公正性[1]。

3 倫理文化視角下行政行為失范的原因分析

3.1 行政行為失范的內部原因

行政行為在公共倫理層面失范的內部原因可以概述為官僚制的影響和組織文化慣性。其中，官僚制的影響表現在官僚主義思維深入人心。官僚主義強調組織是一個機器，每個人都只是其中的一個小齒輪，而工作人員在這種觀念下必然不能在工作中有效的發現個人價值，沒有了精神的支撐，過于理性化的處理上下級關系就容易誘導工作人員將這種理性態度延伸到日常工作中，所以“冷漠臉”就成了行政組織內部的常見面孔，也就衍生出了人們所說的“官僚主義行政作風”。

不論是傳統社會還是現代社會，我國都格外重視道德修養，其對人的約束在大眾觀念中比法律的規范作用更強，也就塑造了人治的社會秩序，而在社會觀念中那些身居高位的人必然是自身有良好道德修養之人，所以現實情況就是下級受到的約束比上級多[2]。行政組織工作人員忠誠的不是制度和法律，而是權力和提攜自己的上司，在這種情況下組織內部工作人員執行組織規章制度的意識會十分薄弱，規章制度因此就會形同虛設。

3.2 行政行為失范的外部原因

行政行為倫理失范的外部原因包括兩個，一是我國缺乏專門化的倫理法規體系環境，二是監督的缺位。首先，目前世界范圍內普遍將公共倫理視角下的行政行為規范納入法律規定當中，賦予其強制約束力。例如，美國1992年頒布的《行政部門雇員道德行為準則》針對行政組織內部職權行使與懲治措施做出明確規定，對其中的很多硬性指標還做出了量化。但由于我國長久以來的傳統就是人治，對于倫理方面更加傾向于公序良俗的習慣，要推動倫理層面的行政行為立法困難重重，導致了我國行政行為倫理規范立法進程的滯后，公共倫理法規體系環境的缺乏也就因此給行政行為失范留下了漏洞[3]。其次，行政行為的監督主體是行政組織的內部系統和包括人民群眾、新聞媒體等在內的外部系統，以公共倫理為標準加以評判可以最大程度地保證行政組織在法律與倫理道德范疇內參與國家、社會公共事務。然而其監督的實際效果卻并未達到上述的標準。

4 公共倫理視角下行政行為的治理

在公共倫理視角下，對行政行為存在的問題需要以行政組織內部和行政組織外部為出發點進行治理。在行政組織內部要從行政人員和整個行政組織這兩個層面進行治理；在行政組織外部需要通過法律和監督機構來對行政行為進行規范。

4.1 行政組織內部行為的治理

4.1.1 制度道德化建設

行政行為道德化對社會的影響力是個人所不能比擬的，制度的本質就是道德與倫理文化的一種擴張性解釋，具有包含關系，只有制度涵蓋了道德內涵，受到制度約束的個人才會產生道德的行為。在以往的官僚制度設計中，行政組織更像是一架追求精準運行的機器，要求公平合理，對道德倫理則沒有要求，但社會公眾對行政組織卻存在從公共倫理層面出發的評價，所以在這種社會背景下，行政組織要保證在公眾視野中是具有公信力的，就應當進入“擬人化”的行列。因此將行政組織作為“人”這一個體對其設計道德化的制度，取代以往的市場競爭規則約束，借由這種方式激發行政組織整體的自我規束，逐步引導行政組織自覺將公共利益放在首要位置。

4.1.2 組織文化變革發展

組織文化的變革是一個銖積寸累的過程，它要塑造新的組織文化面貌必然會打破既成利益格局，給相關人員帶來威脅感，并產生抵觸心理，這期間必然會面臨來自各方面的阻礙。第一，要對行政組織內部成員做出全面清晰的解釋，諸如原有的組織文化的弊端、變革的方向、變革帶來的好處等，通過這種方式增加變革的認同感。第二，獲得組織內高層管理者的一致通過。高層管理者的行政行為對整個行政組織都具有模范領導作用，所以當高層管理者一致認可后就對其他行政人員做出表率，極大地降低了變革進行的阻力。第三，吸引符合新組織文化價值觀的人員加入。將能夠接受并積極追求符合新組織文化的人員吸納到組織當中，潛移默化地影響著他人，能夠有效帶動整個行政組織文化方向的轉變。

4.2 行政組織外部的治理

4.2.1 加快推進行政行為倫理法制化

公共倫理在社會層面上只屬于一種默認的習慣和價值判斷，但并沒有強制約束力，而要強有力的規范行政組織倫理道德行為，就需要將行政行為的倫理道德抬升到與法律同等權威的層次上。首先制定頒布專門的《行政倫理法》。公務員服務法規、行政倫理法規與廉政法規共同組建成行政倫理法規體系，行政倫理法規是核心所在，而我國目前公共倫理視角下的行政法規缺乏系統性、規定籠統、執行困難，所以要規范行政組織的倫理行為首先就要制定專門的《行政倫理法》，將社會公眾所關心的財產申報與公開的流程規定、負責執行機構與具體的獎懲措施納入其中，使行政行為真正有法可依。其次，建立健全行政倫理法規體系。具體是對以往黨政機關制定的各項暫行條例與規定進行整理、整合、調整與更新。

4.2.2 構建獨立監督組織機構

當行政組織內部的監督不能充分發揮作用的時候，就需要有一個外部的、沒有利益牽扯的獨立監督機構存在，只有這樣才能最大限度地保證這個監督機構是屬于全體社會公眾的、正直公正的。獨立性具體表現在三方面：一是財政獨立，開展工作經費充裕；二是工作獨立，不會受到其他組織干涉；三是人事獨立，除了最高負責人要對政府機構負責外，機構內的人事安排應當盡可能保證不受其他組織機構影響。據此，這一行政倫理監督機構可以作為全國人大常委會的下設機構存在，主要負責對行政組織中道德行為的檢查、調查處理、受理控告檢舉等，按照程序規定開展工作接受全國人大常委會、社會公眾的監督。

5 總 結

行政行為是否規范，可用公共倫理的視角進行審定，將其作為一種觀念引導行政組織的發展，提醒行政組織能夠從道德層面認識到其發展的社會性、民生性與內生性，當制度框架下行政行為有漏洞可鉆時，就可以利用公共倫理道德規范對其行為加以約束，真正建設為人民服務的組織機構。

主要參考文獻

[1]劉恒，吳堉琳. 行政不作為的行動邏輯及其治理[J]. 南京社會科學，2017（9）：86-92，117.

[2]任恒熠. 中國古代德治思想與我國行政倫理困境分析[J]. 新西部，2017（24）：67-69.

[3]李站強. 行政倫理規范下的基層政府道德組織建設[J]. 經貿實踐，2017（13）：303.