PPP投融資模式在城市基礎設施建設中的應用探究

李康

摘 要：本文以工程案例為依托，以筆者理論知識的學習與實踐經驗為應用，就PPP投融資模式在我國城市基礎設施建設中的應用進行簡要分析，以期完善應用機制，實現我國現代化建設的可持續發展。

關鍵詞：城市基礎設施；建設投融資；PPP模式

1 PPP模式的內涵及其基本結構

PPP模式也稱PPP融資，即為公私合作關系的表示，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，是指政府公共部門與私營部門合作提供公共產品或服務的一種關系。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

項目公司是PPP模型的核心組成部分之一，通常都是由民營部門獲得政府授權之后，成立的特許經營公司，它是PPP模式的主體，承擔項目經營與管理的責任。與項目公司有所聯系并參與PPP模式建設的組織機構有政府公共部門、金融機構、建設部門、民營部門以及項目經營承包商等。其中政府公共部門代表政府對項目公司進行授權，對PPP項目具有監督管理職能；金融機構的主要作用是為城市基建項目提供金融支持，具體負責中長期貸款的安排；建設部門的主要任務是確保PPP項目建設的質量與安全，其通常是以公開招標的方式產生；民營部門是PPP項目的直接投資者，一般都是由股權或是投資協議的形式組織起來的；項目經營承包商負責為PPP項目的經營提供專業化的管理。

2 PPP模式在城市基礎設施建設中的選擇標準

2.1 合作項目為經營性或準經營性項目

經營性、準經營性與非經營性3類項目可依據經濟性與公益性特點實施區分，PPP模式的使用，其項目發起一般是由政府部門操作以此實現對社會資本的吸引，這就要求項目現金流穩定，因此對于PPP模式的采用，經營性與準經營性項目更加合適。使用者付費、可行性缺口補助及政府付費為我國PPP項目資金回報的主要方式，該3種方式分別與經營類項目、準經營類項目及非經營類項目相對應，而在實際應用中，基于市場化運作機制的考慮，可行性缺口補助為PPP項目采用最多的回報機制。

PPP模式的采用前提為確定合作項目性質，只有現金流具備穩定條件，才能因對政府財政依賴的減少而提升社會資本自我運營的獨立性。政府向社會資本購買公共服務為PPP模式本質的體現，對于公共服務的購買，只有確保現金流穩定，才能在經濟上具備購買能力，而不是以赤字方式增加財政負擔。

2.2 項目合作者具備一定的資質條件

我國對于PPP模式的應用范圍廣闊，其涉及領域包括水利、能源、環衛、交通以及醫療衛生等行業，這些行業項目均表現出穩定的市場需求與較高的市場化程度等特征。與此同時，這些行業的發展在我國已初具規模為其采用PPP模式的另一重要原因，對于大型PPP項目具備承接能力，簡言之即為這些領域的社會資本具備提供公共服務的運營能力與資本條件。

故此，項目合作者具備一定的資質條件為城市基礎設施建設采用PPP模式的重要條件之一，以此確保其能承擔并保證PPP項目正常運轉。項目合作者的資質條件主要有：（1）注冊資本規模。作為衡量企業資金運作能力的第一指標，其籠統體現了企業的發展規模與業務能力；（2）企業行業經驗。其為企業項目運作能力的體現；（3）企業合作能力（與政府部門和金融行業等）。城市基礎設施PPP項目的成功實施，其過程協調與配合機構包括運營公司、政府部門、咨詢與金融機構等多方面，合作能力的需求與重要性表現突出。

2.3 項目符合物有所值評價標準

“物有所值”法為PPP項目定量與定性分析的常用評價法，為國際對PPP模式的普遍評價指標，其具體含義為某組織通過對其可利用資源的運用，以此使獲得收益長期化與最大化。VFM評價體系包括定量與定性評價兩方面內容，其中定量評價體系是運用PPP項目合作全生命周期內通過對公共部門比較值（PSC）和政府支出限制（PPP值）的比較，進而對公共服務供給效率是否通過PPP模式的應用得到正真提升實施考量，其適用于項目合作的全周期；定性評價法則以專家獨立打分和專家組會議評審方式為主，其在項目識別階段運用較多，評價要素含有18個，并擁有各自的評價標準與相關性，在賦予一定的權重于每項評價要素后并對其實施打分，最后以權重為依據，將項目總體分值計算而出。“物有所值”評價法為評判項目價值回報值得與否的標準，其體現了政府應以多少錢向社會資本購買公共服務為合理現象。

除此之外，項目選用PPP模式還得符合財政承受能力驗證標準。

3 PPP模式在城市基礎設施建設中的應用案例

3.1 項目簡介

某地鐵線路全長28.65Km，總投資153億元，項目總體分為Ⅰ、Ⅱ兩大部分，其中第Ⅱ部分為通信、車輛、給排水、供電設備與控制設備等設施建設，由某聯合體中標承建，采用PPP運作方式，投資總額46億元，全部由項目公司籌集，其中資本金約18.4億元，債務資金約27.6億元，債務融資比例約為80%。項目建設完成后，聯合體單位取得該項目特許經營30年，主要負責該線路的運營管理與設施維護工作，地鐵票款收入為項目投資回收的主要方式。

3.2 PPP項目成功的原因

3.2.1 取得政府支持

項目所在地市政府明確提出軌道交通項目的社會與政府投資比例可按3：7實施建設，以政策支持的形式促進了該項目PPP模式的實施。該地鐵線路途徑旅游景點較多，其建設目的在于緩解交通壓力，且項目預期收益保證良好，對投資吸引力較強。

3.2.2 項目可行性強

①PPP模式的應用，對項目參與雙方可實現互利共贏，進而可得到各方的積極響應；②社會資本的參與因回報穩定而使其參與積極性得到充分調動；③發揮社會資本方建設動力，可促進城市基礎設施開發建設；④大幅度降低項目生命周期成本，有利于項目整體運營效率的提升。

3.2.3 風險分擔機制合理

為了維護投資人與政府的權益，更加合理的分擔建設經營風險，該項目分別建立了終止補償與票價補償機制。例如，該項目約定，若在地鐵運營期間因公共利益需求必須將《特許協議》終止時，此時政府必須以合理價格收購項目設施，以此合理補償聯合體單位；若聯合體單位在特許經營期內的投資收益未能達到預期，則政府必須調整票價機制或采取其他補貼措施保障聯合體單位的利益。

4 結束語

基于以上論述，筆者通過自身專業知識與實踐經驗的應用，以完善PPP模式的應用體系為目的，提出以下三點建議：

（1）政策先行。政府以政策形式加強對PPP項目的扶持力度，加快推進PPP項目實施方案、融資模式、回報機制、退出機制等的政策研究以及PPP項目相關文件的頒發，并發揮貨幣、監管政策的引導作用，為PPP項目的標準、規范、合法地運作提供政策支持和理論依據。

（2）立法為綱。加快推進PPP立法，做好與特許經營條例法的有效銜接，明確政府和社會資本的權責利分配，保障社會資本的合法權益，創造良好的法律環境。

（3）創新為翼。除過以項目專項基金的設立來對PPP項目實施融資外，也可嘗試采用信貸擔保、資產證券化等方式融資，做到融資渠道多樣化、融資方式靈活化、融資成本合理化。

參考文獻：

[1] 曾黎黎.基于PPP模式的城市基礎設施建設項目管理信息化研究[D].重慶大學，2010.

[2]武雪瑩.基于PPP模式的城市基礎設施建設[J].建筑設計管理，2015（10）：24～31.