人口流入城市突發(fā)事件政府危機公關芻議

李志紅

摘 要：中國自古就經歷著人口流動，闖關東、走西口等大規(guī)模的人口遷徙在歷史上出現(xiàn)。在改革開放后，中國更是經歷了勞動力市場打開的“進城打工潮”，近幾十年流動人口在補充勞動力、加速城市發(fā)展上起了關鍵作用，但同時也面臨著與城市人口競爭工作機會、加劇城市交通擁堵和擠壓城市生活空間等質疑。而在大興火災發(fā)生后更是引起全國各地討論，政府在處理突發(fā)危機事件時怎樣做才能更有效，這些都考驗著政府的城市治理智慧。

關鍵詞：大興火災；人口流入城市；突發(fā)事件；危機公關

一、相關概念理解

（一）流動人口及人口流入城市

流動人口是指相對于城市戶籍人口而言，以非當?shù)貞艏矸菰谀车厣畛^半年的人口。流動人口以外出經商、外出務工的人口為主，也包含隨遷流入城市的家屬，流動人口實際上包含本國公民和他國公民，但本研究所說的非戶籍流動人口僅指本國公民。人口流入城市指流動人口的遷入城市，也是流入地城市，當某個城市的流動人口占城市常住人口的百分之三十以上，通常把它稱為人口流入城市。

2015年，北京年末常住總人口2170.5萬人，其中戶籍人口529.2萬人，流動人口739.1萬人，流動人口占常住人口的34.05%，超過30%，因此北京屬于本研究所界定的人口流入城市。[1] 依據(jù)此標準統(tǒng)計，從2016年人口流入城市排名前30的中國城市看，北京人口凈流入量超過700萬，排名第三，屬于流動人口較多的市。

流動人口可以為城市的經濟發(fā)展提供勞動力，為遷入地帶來活力，還能夠帶動當?shù)胤諛I(yè)的發(fā)展。但同時，也加大了人口流入城市在管理人口、城市交通、城市住房等方面的困難。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》提出了有序推進農業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)等重要內容。[2] 而這些內容的核心仍是流動人口，尤其人口流動是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化布局優(yōu)化、推動城鄉(xiāng)一體化的關鍵。但人口城鎮(zhèn)化大幅擴張的人口流入城市也成為重要的流動人口承擔者：他們在規(guī)模、分布、硬件、素質、應急準備等方面與遷入地城市人口有較大差距，因此他們往往在突發(fā)事件危機發(fā)生時的應對的無力狀態(tài)。在應對突發(fā)公共事件方面，人口流入城市怎樣幫助流入地人口更好地應對，減流入地人口生命、財產損失，怎樣使本地人口和流入人口公平享受本地公共設施和公共服務時，減少突發(fā)事件后人民的抱怨，將會使政府面臨突發(fā)的危機事件的處理更艱難。

（二）突發(fā)事件

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，可能造成或者已經造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。[3] 突發(fā)事件在人口流入城市的特征表現(xiàn)為：公共性，在人口流入城市，突發(fā)事件的發(fā)生涉及到流入人口、本地人口，涉及面較廣，因此當其發(fā)生和發(fā)展中若處理不當還會引起廣泛公眾的言論影響；突發(fā)性，突發(fā)事件的爆發(fā)往往爆發(fā)的突然，決策者提前考慮不到其發(fā)生的可能性；危害性，在人口流入城市的突發(fā)事件給原本較有序的生產生活帶來不便，聚集區(qū)由于突發(fā)事件的發(fā)生而加劇了民眾恐慌。在人口流入城市發(fā)生的突發(fā)事件，例如北京大興火災、上海外灘踩踏事故、廈門PX項目事件等，往往在當?shù)厝罕姷牟粷M和發(fā)酵作用下，演變?yōu)槟芤鸶蟮纳鐣错懙臒嶙h事件。

（三）政府危機公關

政府危機公關是指當政府與社會某主體即將或已經發(fā)生突發(fā)事件，為了減少公共輿論和防止政府組織形象下降，而實施的以政府為危機管理主體，通過各種方式預防、預警、預控來防止事件傳播的一種行為。[4 ]人口流出城市不像其他城市，它受到獨有的來自流入人口和其家庭、流入人口流出地的關注，往往更易引起社會轟動效應。突發(fā)事件政府公關，應當符合第一時間辟謠、依法有序處理、最大限度地保護生命安全、慎用武力權利等原則。突發(fā)事件的應對不僅要考慮到上級的懲處，還要考慮到公眾的正常生活秩序，妥善維穩(wěn)后才能進行對其他事故涉及公眾的處理。所以人口流入地政府怎樣處理公共事件，更易構成對政府形象、合法性直接的威脅。在現(xiàn)實生活中，人口流入地城市在處理手段上更加多樣，能夠第一時間處理好與危機相關的各方利益，但同時在處理這類事件上又存在一些問題。

二、政府危機公關失效的原因分析

（一）政府公關意識較弱，公關能力缺乏

1.突發(fā)事件前，“11.18火災”發(fā)生地點是北京大興的群租房，作為流入人口城市主要的住宅區(qū)，這里聚集著較多外來遷移人口。在任何情況下大規(guī)模人群聚集地都是存在較大風險隱患的，以前，在人口聚集的地方發(fā)生火災、踩踏等事故時有發(fā)生，給人民的生命、財產造成了嚴重的損害。所以，政府本應認識到人口聚集較多的地方都必須作為重大風險區(qū)域。

2.突發(fā)事件發(fā)生的時候，政府既沒有向公眾解釋，也沒有與其他社會組織合作處理危機事件，而是抱著本部門掌控和解決的思想，一方面承擔責任，但另一方面又顯示出對事件的掩蔽。在大興火災時，政府并沒有迅速向公眾解釋火災原因，不允許媒體去觀看火災現(xiàn)場。并沒有采取維穩(wěn)行動卻搞了“大整頓”活動，在恐慌狀態(tài)下，關于驅趕“低端人口”的言論迅速傳播。

3.突發(fā)事件后，公眾認為政府是“借火災之名整治北京‘低端人口”的輿情影響下，政府不是采取及時辟謠的方式，而是用簡單粗暴的刪帖、抑制網絡平臺關鍵字輸入等方式來控制公眾言論，這不僅使事情沒有得到解決，還使公眾對政府的公信力和合法性產生質疑。

（二）突發(fā)事件公關協(xié)調和溝通不暢

1.在政府公關時并沒有常設的協(xié)調機構，使公關活動協(xié)調不順暢。人口流入城市人口多、管理難度大，設計到的親友關系范圍廣，所以人口流入城市的公關能力強弱取決于公關協(xié)調機構和制度是否健全。從11月18日到28日，北京市就突發(fā)事件的處理一直是市委、市政府在出面答記者問，并無相關的危機公關組織來處理此問題。政府公共關系組織可以在日常充當人口流入城市的政府-公眾是交流平臺，但在大興火災的突發(fā)事件中，處理機構具有臨時性而不具有專業(yè)性。當北京大興區(qū)出動專業(yè)的武警、公安去應對此類突發(fā)事件時，往往又由于突發(fā)事件的影響范圍大而使得單一的機關難以應對復雜的突發(fā)問題。例如，大興火災的處理，不僅牽涉到群眾恐慌等群眾維穩(wěn)問題，還有人身健康、財產安全、生活住房保障和生產經營保障，甚至關系到流入人口子女的在該地的繼續(xù)教育問題。

2.在政府公關時沒有常設的專職的溝通機構，使公關活動協(xié)調不順暢。在傳統(tǒng)的官僚制影響下，政府單純靠簡單粗暴的網絡禁言、網絡刪帖等方式減少政府不利言論的傳播，但在網絡普及的當代，這種方式已經制止不了公眾的輿論。在人口流入城市政府往往注重對本地戶籍人口的管理，而在動態(tài)的流動人口中缺少對流入人口的管理意識和技能。當城鎮(zhèn)化轉型來臨，政府顯然會對平時缺少的利益表達機制和訴求溝通機制感到無力，在應對突發(fā)的新問題時處理就會更艱難。

（三）政府公關方式落后、公關主體單一無力。

1.政府公關的方式陳舊。“11.18大興火災”突發(fā)事件中，政府沒有考慮社會效應的“集體驅趕”，沒有就大興西紅門鎮(zhèn)火災做出合理妥善安置，也沒有就火災情況給予公眾合理的解釋，而是將整頓、清查一以貫之。不免讓公眾質疑公職人員不關心民眾而只關心后續(xù)上級對自己的懲處，用后續(xù)的大整治來彌補火災前對突發(fā)事件監(jiān)控不嚴的過失。

2.政府公關的主體較為單一。《青年報》、《央視新聞》等媒體在20-24日在文章中都發(fā)表了關于政府驅趕“低端人口”的新聞，主張對群租房的外來流入人口要給予更多人性保護，而政府在謠言傳播上卻沒有合理解釋和安排，只有答記者問中只言片語的澄清“其驅趕了低端人口等的不負責任言論”，在與媒體播報和公眾親身經歷的網絡轉發(fā)相比，顯得極其不可信。發(fā)表了突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展、平息涉及到政府、媒體和公民，不僅是政府。流入人口城市若發(fā)生突發(fā)事件且不利用好媒體和公眾等其他參與主體，政府只能對言論進行解釋或緊急時采取刪除網絡言論的處理方式，會使政府公信力隨謠言擴散而急劇下降，政府處于被動不利地位。

三、人口流入城市突發(fā)事件政府進行危機公關的建議

（一）樹立公關意識，培養(yǎng)公關能力

1.政府應樹立公關意識。在城市人口統(tǒng)計中，大量的外來人口流入，給人口管理帶來了很大的不便，提升了人口管理的復雜度，公務員在公關意識方面更應該注意和提升，從形象、溝通、效益等多個方面樹立良好的政府形象。公關要有形象意識，是指政府公職人員在履行公職時要擺脫傳統(tǒng)的官僚主義作風，要維護政府形象。公關要有溝通意識，在關系到公眾安危和公眾反應強烈的問題上足夠重視溝通、重視人民發(fā)聲和公眾發(fā)聲。對于社會公眾間的摩擦、對立、矛盾、沖突有良好的緩解、解決作用。公關要有效益意識，效率不單單體現(xiàn)在人口流入城市政府自身的行政和還有在GDP的指導下經濟增長的速度，相比之下，社會效益更加重要，對于流動人口的人文關懷也是重中之重。

2.政府應培養(yǎng)公關能力。應加強對公職人員公關意識的培訓、考核、獎懲。政府需要引導輿論的正確傳播，維護自身公信力。公務員就是政府與群眾、社會處理關系的直接人員，公共關系培訓和實踐，對于面對人口流入城市導致的突發(fā)事件進行調查、研究、咨詢、設計策劃等處理準備，以及交際事務中公關的知識、技能，都是公務員需要掌握的必要素質。

（二）建立成熟有效的公關機制。

1.建立政府公關協(xié)調機制。在信息傳遞快速，發(fā)言自由的現(xiàn)代，政府公關在管理中其職業(yè)特點會愈發(fā)突出和明顯，這就需要建立相對應的管理組織機構。發(fā)達國家在理論構建及實踐過程中，已經設立了相對成熟的統(tǒng)一的政府公關機構。我國的政府公關，在各級政府的實踐中有所發(fā)展，但始終處于起步發(fā)展階段。相比于國外成熟的公關機構而言，最明顯的差距是職能不一、設置分散、很難符合滿足現(xiàn)階段的現(xiàn)實需要。省級政府可在辦公廳設置獨立的、配置公關專家的政府公關機構；市縣級可在辦公廳設置專門機構或配置專職秘書，使政府能夠真正民主化參與、科學化決策。流入人口城市政府設立公關職能部門，意味著可以以政府公關的“智囊團”、“信息庫”、“潤滑劑”的形式出現(xiàn)并得以發(fā)揮作用，使政府了解所有信息作為政府和公眾之間的紐帶。樹立良好的政府形象，使國家對各級政府的公關機構設置以精簡、高效、統(tǒng)一這三個原則為核心，結合社會實情，適當重構和改造人口流入城市的公關部門職能。

2.完善信息公開制度。政府公關過程的效率直接決定了政府的公信力以及公關部門的可信度。“信息公開、行政開放、過程透明”是公關實踐中總結出最有效、最佳的原則。其中，公開信息的重要性在于隨著政府辦公透明化逐步完善。我國目前尚未頒布國家性的《信息公開法》，該法律的制定和完善將大大提高公關作用。這樣，我們面臨突發(fā)事件時，可以高效調用全社會智慧、力量化解危機。處理突發(fā)事件，信息發(fā)布的及時性、真實性、以及政府的公信力是危機公關的核心。如果信息滯后、缺失，導致輿論導向錯誤，會導致社會陷入更大的恐慌與動亂，使危機公關陷入被動。公開透明信息可以緩解公共恐慌，導向輿論，抑制謠言。只有政府對公眾負責，公布公眾想了解的信息，才能提高政府的公信力、塑造政府在群眾性突發(fā)事件上及時處理的良好形象，才能更快實現(xiàn)政府危機公關的目標。

（三）整合新媒體和公眾的力量

1.整合新媒體力量。相對于平面媒體和廣播電視，網絡媒體顛覆了傳統(tǒng)意義上自上而下的傳播路徑，兼顧人機、大眾、網絡，給予橫向更大的自由度。這種消息傳遞形勢的前提下，人口流入城市的突發(fā)事件處理，可以作為一種機遇，但處理不好便給政府危機公關帶來了挑戰(zhàn)。公關機構需要在有限的時間、人力、財力之下，直接與間接、二級與多級的有效整合各種新媒體，實現(xiàn)雙向的信息交互，讓危機的主體和客體利益最大化。

2.整合公眾力量。人口流入城市的政府危機公關環(huán)境極度復雜，流入人口與常住人口、大眾媒體與主管政府，還要摻雜競爭對手等一系列的影響下，公關難度很大。面對突發(fā)事件，不僅可以利用傳統(tǒng)媒體充分造勢，還能借助民眾的力量使為“大興火災”中“驅逐低端人口”等突發(fā)事件的言論爭奪話語權，積極尋找意見領袖與第三方聯(lián)盟、進行議題轉。通過以上介入、滲透方式逐一攻破各個危機要素，加大政府正面?zhèn)鞑パ哉摰挠绊懖⒆罱K達到公關目的。事后利用民眾認同整合各個媒體進行危機恢復，公關機構利用新媒體及時發(fā)現(xiàn)和處理組織在危機中的巨大轉變機遇，不但能成功處理危機，更能實現(xiàn)危機之后促進城市更好的發(fā)展以及建設的最佳的策略。

參考文獻

[1]北京統(tǒng)計年鑒（2016）[EB/OL].北京市統(tǒng)計局 國家統(tǒng)計局北京調查總隊http：//www.bjstats.gov.cn/.

[2]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）[EB/OL].央視網http：//jingji.cntv.cn/2014/12/29.

[3]魏帥.從公共突發(fā)事件論政府的危機公關傳播[J].北方月刊，2012（04）.147.

[4]黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006：80.

（作者單位：中央民族大學管理學院）