城市總體規(guī)劃面臨的問題成因分析及措施研究

王楠 朱曉光 包宇

摘 要：當(dāng)前我國既處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于社會(huì)、資源、環(huán)境的矛盾凸顯期，城市總體規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)也隨之逐步變化，從城市用地布局安排轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)資源保護(hù)和社會(huì)利益再分配的重要手段。但由于城市總體規(guī)劃的編制和審批方法相對(duì)滯后，使其在很多方面難以適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化時(shí)期調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源的要求。本文分析了城市總體規(guī)劃面臨的問題成因，提出了城市總體規(guī)劃措施，希望能為相關(guān)人員提供理論參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；問題；成因；措施

1 城市總體規(guī)劃面臨的問題成因分析

1.1 多樣性導(dǎo)致總規(guī)地位被質(zhì)疑

多樣性主要是指?jìng)€(gè)體需求的多樣和用地類型多樣。這種多樣性不僅會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃可控性下降，也會(huì)導(dǎo)致邊界模糊性增強(qiáng)。當(dāng)今社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占據(jù)重要地位，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展到商業(yè)開發(fā)都受市場(chǎng)規(guī)律的控制與影響。在這種情況下，總規(guī)精確到每一個(gè)社區(qū)和地塊，但太過于“細(xì)化”和“一刀切”的方法會(huì)造成可操作性不強(qiáng)，此外，不確定性因素太多導(dǎo)致總規(guī)頻繁變化也會(huì)削弱總規(guī)的法定效力和指導(dǎo)力。多樣性導(dǎo)致邊界模糊性增強(qiáng)，主要表現(xiàn)在在不同規(guī)劃中相同性質(zhì)用地可能會(huì)被劃分到不同用地分類中，使已確定規(guī)劃意圖的用地邊界逐漸模糊，隨著模糊性特征的不斷增強(qiáng)，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GBJ137—90）》等相關(guān)規(guī)范的準(zhǔn)確性將大幅減弱，總規(guī)的地位被間接動(dòng)搖，人們對(duì)它的指導(dǎo)作用提出質(zhì)疑。

1.2 政績(jī)績(jī)觀導(dǎo)致功利性

目前個(gè)別城市出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)換、規(guī)劃變”的惡略現(xiàn)象，招商引資，使重大項(xiàng)目落地成為提高業(yè)績(jī)的重要手段，因此，一些地方政府對(duì)投資商的用地要求則無條件地滿足，這成為了誘導(dǎo)地方政府修編總規(guī)的重要原因。功利性導(dǎo)致總規(guī)的修訂，不管是對(duì)政府還是對(duì)公民，都與城市發(fā)展的自我規(guī)律性背道而馳。

1.3 全面性導(dǎo)致研究深度不足

起初，總規(guī)關(guān)注并服務(wù)于城市的建設(shè)和發(fā)展。在隨后的發(fā)展中，總規(guī)拓展了關(guān)注面，研究的領(lǐng)域越來越廣泛，其發(fā)展逐漸趨向復(fù)合化。如城市基礎(chǔ)設(shè)施、歷史文化保護(hù)、公眾參與、城市更新、環(huán)境保護(hù)、住房規(guī)劃、低碳城市理念、人口結(jié)構(gòu)也都成了總規(guī)不可避開的話題。這就導(dǎo)致總規(guī)出現(xiàn)研究面廣但研究不深入的現(xiàn)象。事實(shí)證明，過多內(nèi)容使總規(guī)很難得到質(zhì)的飛躍，面廣但研究不深入難以發(fā)揮好“戰(zhàn)略規(guī)劃”及“發(fā)展控制性規(guī)劃”的指導(dǎo)作用。

1.4 編制時(shí)間久導(dǎo)致低效性

總規(guī)編制周期長(zhǎng)，從編制到審查批準(zhǔn)，再到發(fā)布實(shí)施，少則兩年有余，多則數(shù)年，來回幾經(jīng)協(xié)調(diào)變更，使得總規(guī)指導(dǎo)作用大幅下降，只能是墻上掛掛，沒有實(shí)際效用。目前，大多總規(guī)都是主動(dòng)修改型。在修編過程中，舊版總規(guī)已無實(shí)際指導(dǎo)意義，城市政府通常不會(huì)按照舊版總規(guī)實(shí)施，在新版總規(guī)未審批之前，在城市建設(shè)過程中往往受利益的驅(qū)使，當(dāng)新總規(guī)生效具有法律效應(yīng)時(shí)，時(shí)間又過去很久，難以發(fā)揮效用，從而被迫再次修編，形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

2 城市總體規(guī)劃措施

2.1 落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

充分把握民生所需，將公眾需求統(tǒng)籌反映在城市總體規(guī)劃之中；強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境容量與生態(tài)安全格局前置研究，強(qiáng)調(diào)城市公共安全前置研究；落實(shí)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)要求，強(qiáng)調(diào)空間布局，彰顯城市文化；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度加強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的合理引導(dǎo)，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)空間變化給予必要控制城市總體規(guī)劃應(yīng)逐步由“技術(shù)性規(guī)劃”向“政策性規(guī)劃”轉(zhuǎn)變，從專業(yè)性的用地規(guī)劃逐步向著綜合性的公共政策發(fā)展，從單純注重物質(zhì)形態(tài)技術(shù)為主的有形空間實(shí)體規(guī)劃，轉(zhuǎn)向?qū)舱邇?nèi)容的強(qiáng)化。

2.2 明晰規(guī)劃法理、尊重政府事權(quán)

明晰規(guī)劃法理。城市總體規(guī)劃作為公共政策的本質(zhì)屬性，要求其以公共利益為主線，從行政主體和行政行為的合法性出發(fā)，通過對(duì)規(guī)劃體系、規(guī)劃程序和規(guī)劃內(nèi)容的梳理進(jìn)一步明晰法理關(guān)系，保障其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在規(guī)劃方法上進(jìn)一步校核強(qiáng)制性內(nèi)容的合法性和可操作性，同時(shí)強(qiáng)化強(qiáng)制性內(nèi)容的法定性要求，對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行“定性”、“定量”、“定構(gòu)”或“定坐標(biāo)”的落實(shí)和管理。尊重政府事權(quán)。在總體規(guī)劃的縱向事權(quán)關(guān)系方面，在規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，通過明確目標(biāo)與指標(biāo)、強(qiáng)制性內(nèi)容等方式減少各層級(jí)各部門之間事權(quán)邊界的模糊性。在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)，在原編制辦法的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充規(guī)劃審批辦法，以此界定中央政府（省政府）與城市政府之間的權(quán)力邊界和關(guān)注重點(diǎn)，明確各級(jí)政府審批與監(jiān)督的內(nèi)容和方式。

2.3 推動(dòng)規(guī)劃體制轉(zhuǎn)型

城市總體規(guī)劃的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型一方面應(yīng)與規(guī)劃體系的改革方向聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)。比如，隨著控制性詳細(xì)規(guī)劃的逐步覆蓋，以及其作為城市土地市場(chǎng)的法定依據(jù)的法定地位得以鞏固，則可能釋放總體規(guī)劃“事無巨細(xì)”的管控壓力，使之更加專注于對(duì)城市核心資源的控制和引導(dǎo)。此外，城市總體規(guī)劃作為下層次規(guī)劃編制的指導(dǎo)依據(jù)，是規(guī)劃付諸實(shí)施的主要途徑。因此，城市總體規(guī)劃在自身改革和創(chuàng)新的同時(shí)，也應(yīng)重視建立創(chuàng)新內(nèi)容在下層次規(guī)劃中的貫徹和延續(xù)路徑，包括對(duì)上強(qiáng)化周邊區(qū)域協(xié)調(diào)研究，落實(shí)細(xì)化區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制與內(nèi)容，對(duì)接省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和其他區(qū)域規(guī)劃；對(duì)下通過設(shè)立政策分區(qū)、規(guī)劃單元等內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)、村規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的指引。

2.4 推動(dòng)技術(shù)方法創(chuàng)新

適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。加快建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市總體規(guī)劃編制和管理實(shí)施體系。在規(guī)劃編制中，要合理把握剛性控制的邊界，合理清晰地界定強(qiáng)制內(nèi)容，集中落實(shí)資源環(huán)境、社會(huì)民生、文化保護(hù)、設(shè)施保障、公共安全等方面的剛性要求。另一方面，在發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)資源配置的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用的同時(shí)，也應(yīng)留足市場(chǎng)配置空間資源的彈性。適應(yīng)存量建設(shè)用地規(guī)劃。存量建設(shè)用地上已經(jīng)具有復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，實(shí)施規(guī)劃建設(shè)時(shí)應(yīng)遵循國家相關(guān)政策，充分尊重原有居民的權(quán)益。為此，需總結(jié)一套面向存量建設(shè)用地的規(guī)劃技術(shù)方法，采取公眾參與、有機(jī)更新、逐步漸進(jìn)的規(guī)劃策略，并實(shí)現(xiàn)完善公共服務(wù)設(shè)施、增加綠地與開放空間、改善居住條件、提升城市功能與形象等多方面的綜合效益。

3 結(jié)語

在我國城市規(guī)劃體系中，城市總體規(guī)劃的地位毋庸置疑，它是城市政府在一定規(guī)劃期限內(nèi)，保護(hù)和管理城市空間資源的重要手段，引導(dǎo)城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略綱領(lǐng)和法定藍(lán)圖，調(diào)控和統(tǒng)籌城市各項(xiàng)建設(shè)的重要平臺(tái)。但是，城市總體規(guī)劃從編制到實(shí)施存在的一系列問題，為此，要通過落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、明晰規(guī)劃法理、尊重政府事權(quán)、推動(dòng)規(guī)劃體制轉(zhuǎn)型、推動(dòng)技術(shù)方法創(chuàng)新等措施，有效解決城市總體規(guī)劃面臨的問題，提升城市總體規(guī)劃水平，促進(jìn)城市發(fā)展。

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