空間規劃改革背景下的城市總體規劃管控與傳導探索

葉勝發 黃儀榮 謝葳 黃金玉 廖煒

摘要： 針對當前城市總體規劃編制和實施存在的問題，新時期背景下我國提出構建空間規劃體系，并推進了城市總體規劃改革工作，同時在一些地區開展了試點，旨在強化城市總體規劃的戰略引領和剛性管控作用。文章以贛州市城市總體規劃為例，結合城市總體規劃改革要求，探索城市總體規劃在管控與傳導方面的創新，劃定規劃管控單元，并提出了規劃管控和傳導的實施策略。

關鍵詞：空間規劃體系；城市總體規劃；管控單元；贛州

1 當前城市總體規劃存在的問題

十九大報告提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，而治理體系和治理能力現代化的關鍵環節之一是規劃的編制與實施，當前城市規劃編制與實施過程中仍存在多個規劃管理統一個城市空間、規劃與管理脫節、規劃實施性不強等問題。城市總體規劃作為調控城市空間資源配置的依據和手段，在有效引導城市健康有序發展的同時，面對中國大規模快速城市化的極端復雜局面，也出現了一系列與治理需求的不適應。

1.1多個規劃管理同一個城市空間

目前我國各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調問題，不利于提升政府空間治理能力，優化國土空間開發格局，促進經濟社會與生態環境協調發展。主要體現在政府沒界定在哪些領域編制和實施規劃，導致規劃數量過多；二是規劃編制多體現部門利益，同級規劃互相博弈掣肘、職責不清，不利于地區形成合力、協同發展；三是各類規劃簡單重復，無法滿足政府治理需要，造成資源浪費。

1.2規劃設計與建設和管理脫節

目前的城市總體規劃與分區規劃和控制性詳細規劃之間銜接不緊密，沒有形成一套完整的城市規劃體系，總體規劃與下位規劃職責不清，功能傳導不力，重技術、輕政策，重編制、輕實施、輕管理；缺乏有效的治理工具和手段，這不僅給有計劃地安排城市建設帶來了一定困難，而且無法保證城市總體規劃的實施。

1.3規劃可實施性不強

現在很多城市在編制總體規劃時候會給予太多的任務，既研究城市發展的各個問題，又做城市的空間、設施、生態、經濟等具體的布置，對城市發展的戰略引領作用弱化，對全域空間資源缺乏有效配置和管控能力。城市總體規劃的實施必須通過下層次規劃進行深化和細化，總規涉及的問題太多導致下層規劃亂象叢生，總規的信息化和管理平臺建設滯后等，使總規的可實施性不強。

2 空間規劃體系改革對于城市總體規劃的要求

2.1新時代城市總體規劃的改革要求

空間規劃體系的改革，首要職責是補市域空間規劃“缺位”和調控職能“空白”，在整合現有各類涉及空間規劃的基礎上，以空間資源的科學合理配置和可持續利用為基本前提，實現一張藍圖管到底。空間規劃體系建立之后，作為城市發展建設的戰略綱領，城市總體規劃要立足“戰略引領”和“剛性管控”雙向調控，一方面，總體規劃要針對發展建設需求，從戰略層面對各項建設安排作出綜合部署和統籌謀劃，推動城市發展建設的宏觀大局不偏離方向，健康有序發展。另一方面，總體規劃要針對自然生態環境資源的保護和利用，進行科學嚴格的管控，保住城市發展的自然生態環境本底，嚴控各種不節約、不集約的資源利用行為。

2.2各地城市總體規劃改革的探索

2017年9月，住建部出臺《關于城市總體規劃編制試點的指導意見》，要求強化城市總體規劃的戰略引領和剛性控制作用，以“統籌規劃”和“規劃統籌”為原則，落實主體功能區戰略，把握好戰略定位、空間格局和要素配置，落實“多規合一”，指出要明晰規劃事權，突出審批重點，加強規劃審批與監督管理的有效銜接，使城市總體規劃成為統籌各類空間發展需求和優化資源配置的平臺。《意見》江蘇、浙江兩省和沈陽、長春、南京、廈門、廣州等15個城市作為城市總體規劃改革試點城市，各試點城市均結合自身實際開展了改革試點的探索。

3 贛州城市總體規劃在管控與傳導方面的創新

十九大召開之后，贛州市開展了規劃期限至2035年的城市總體規劃編制工作，按照空間規劃體系和城市總體規劃改革的要求，對城市總體規劃的編制內容，特別是規劃管控和傳導方面，進行了改革和創新探索，

3.1 規劃管控單元劃定的意義

贛州城市總體規劃在加強對城市總體規劃各項目標指標的分解細化和傳導落實的問題上按照事權對應、分級管控的思路，構建“總體規劃—管控單元—詳細規劃”的規劃傳導體系，實現指標體系、空間布局、要素配置等規劃核心內容的有效傳導和相互銜接。這種做法有利于加強總規對各區空間布局和功能發展的綜合指導，突出戰略導向和結構控制，成為統籌各專項規劃、實現“多規合一”的政策平臺。

3.2 規劃管控單元劃定

《贛州都市區總體規劃（2012-2030年）》將南康、贛縣、上猶納入中心城市統籌考慮，從突出城市資源稟賦條件和已有發展基礎差異化發展的方向出發，對中心城區城市分區進行重新劃分。規劃從突出各區在區位、資源、產業、科技、人才和環境等方面的優勢，在城市組團的基礎上，通過組團的融合，逐漸演化為贛州古城文化振興區、蓉江新城現代服務業聚集區、北部高端產業聚集區、現代家居產業聚集區、贛縣產業聚集區、上猶生態休閑旅游區六大功能區。

延續城市組團式空間布局，是這次總體規劃強化空間結構、傳導總規管控要求的重要方法。規劃結合城市功能結構，明晰空間發展的主體功能，劃分為六個功能分區，即古城文化振興區、中部現代服務業聚集區、北部高端產業聚集區、現代家居產業聚集區、稀金產業聚集區和綠色生態控制區；同時充分考慮現狀行政管理區劃，明確行政管理主體，以便控制要素傳導和落實按照；規劃按照“分區-組團”的空間單元序列，將中心城區劃分為46個管控單元，作為城市各項服務和設施安排的基礎。具體管控單元劃分如下表所示。

3.3 管控單元管控要素

為了使規劃實施與管控單元得到較好的落實，總體規劃建立了傳導機制，指導下層次規劃編制的平臺載體。將總體規劃確定的發展目標、策略、規模、重要設施等分解落實到各單元，作為專項規劃和、控制性詳細規劃和村莊規劃編制的依據，保障城市總體控制目標的銜接和落實。總體規劃層面明確單元的單元類型、人口規模、主導功能、設施配置要求、公園綠地系統等要素。控制性詳細規劃需以單元管控要求為依據，不得違反其剛性指標和內容。具體分解如下表所示。

4 結語

在國家空間規劃體系變革的時代背景下，城市總體規劃已經不適應空間治理的需求，總體規劃的改革創新刻不容緩，因此，國家推進了城市總體規劃改革相關工作。贛州市新一輪城市總體規劃的編制正值此契機，結合空間規劃體系和城市總體規劃改革的要求，在規劃管控和傳導方面進行了探索創新。此外，贛州市目前正值編制空間規劃，同時啟動了空間信息管理平臺的建設，未來將為總體規劃的實施提供平臺保障，進一步推進構建空間規劃體系。

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（作者單位：贛州市城鄉規劃設計研究院1

寧都縣城鄉規劃建設局2）