電子文件與電子檔案單套歸檔、單軌運行

尹琪

電子文件與電子檔案管理初期，雙套雙軌制已經成為電子檔案的法定模式和主流模式。但是隨著技術的不斷更新和全球數字轉型的時代背景的影響，電子文件的類型和運行環境越來越復雜化，電子文件歸檔數量和范圍不斷擴大，非結構化和半結構化數據需要大量的存儲空間和管理成本，電子文件與電子檔案單套歸檔、單軌運行成為時代發展的必然，傳統的檔案管理“雙套制”和“雙軌制”受到實踐的沖擊，在大數據時代面臨更大困境。因此“單套制、單軌制”既是解決傳統雙套雙軌制的出路，也是大數據環境下電子檔案管理模式變遷的必然選擇。

1 “單套制、單軌制”與“雙套制、雙軌制”的基本內涵

1.1 電子文件與電子檔案“單套制、單軌制”的基本內涵

一般而言，電子文件與電子檔案的“單套制”接收歸檔，是指通過“無紙化”辦公產生的電子文件，直接以電子方式歸檔，不再以“紙質+電子”方式歸檔保存，業務流程與電子文件與電子檔案管理流程對接，利用數字簽名和電子簽章技術，在文件辦理完畢后便及時向檔案室提交歸檔文件，電子文件管理嵌入了文件形成、運轉、管理、利用的整個生命周期，文件從生成到銷毀到永久保存所有階段都不會出現非電子形式的文件類型，是一種純粹的電子化運作模式，實質也便是“單軌制”運行管理模式。我們現在正處在一個由紙質檔案向電子檔案轉軌的歷史轉型期，即“單套制”的實行；電子檔案單軌制管理可能需要在紙質檔案管理的基礎上破舊立新，形成單獨的一套思維和模式，即“單軌制”。

1.2 電子文件與電子檔案“雙套制、雙軌制”的基本內涵

一般而言，所謂“雙套制”是指將電子文件的電子版本和紙質版本同時歸檔保存，二者共同處于存儲和可利用狀態。王艷明和王慶悅將其闡述為當前永久保存的電子文件應當實現雙套制保存，最終保障電子文件的真實性和可讀性?？茖W理解“雙套制”管理模式，需要與“雙軌制”進行區分，“雙套制”指同一文件采取電子和紙質兩種形式鑒定、整理、歸檔和保存；“雙軌制”指紙質文件和電子文件同步隨業務流程運轉，在文件進行運轉程序時，便形成了電子和紙質兩種版本。雙套制強調的是歸檔載體的不同，雙軌制則強調的是檔案運行管理模式的不同。后者包含前者，前者是后者的末端。

2 “雙套制、雙軌制”變“單套制、單軌制”的可行性及問題

2.1 “雙套制、雙軌制”變“單套制、單軌制”的可行性

2.1.1 “雙套制、雙軌制舉步維艱

就我國目前的檔案管理現狀而言，“雙套制”較好地滿足了檔案工作的需要，但隨著科學技術的發展與應用，特別是隨著“大數據時代”的來臨，“雙套制”引發的一個最主要的問題也隨之而來。目前，我國相當數量的檔案館因為館庫的“脹庫”而興起了新館建設的高潮，真正進入大數據時代后，任何一個機構每天產生的數據量將是巨大的，據統計2013年，中國產生的數據總量0.8ZB[3]，如果用1TB的硬盤來存儲的話，大概需要8.5億塊硬盤，而且隨著大數據技術的廣泛應用，數據的增長量是成幾何倍數的，且相當數量的數據對國家和社會具有較大的保存價值，應該進行永久保存。面對這樣一個龐大數據的增長量，繼續堅持“雙套制”的歸檔策略對檔案工作是一個巨大的挑戰。傳統的“雙套制”歸檔管理模式浪費人力、物力且阻礙無紙化辦公和電子政務建設的發展，造成了資源浪費，也降低了工作效率。因此電子文件與電子檔案“單套制”是數字時代的發展趨勢，更是電子文件與電子檔案的管理未來。

2.1.2 政策導向

首先，近年來，由于和國家大力推行電子政務建設和政府無紙化辦公，電子檔案出現井噴式增長，在一定程度上抑制了紙質文件和紙質檔案的產生，助推“雙套制、雙軌制”向“單套制、單軌制”轉變；其次，國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》以及中共中央辦公廳發布的《國家電子文件管理“十三五”規劃》均明確提出了開展電子檔案“單套制”試點的要求，提供了政策保障。2014年《中國（上海）自由貿易試驗區條例》頒發：“自貿試驗區推進電子政務建設，在行政管理領域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。”

2.1.3 經驗儲備

2015年4月以來，在上海市檔案局的推動下，上海自貿區管委會保稅區管理局積極開展電子檔案“單套制”管理試點工作。上海自貿區管委會保稅區管理局先行開展電子文件“單套制”管理試點，通過研發電子文件歸檔與電子檔案管理原型系統、完善電子文檔一體化的管理流程和制定相關的配套制度等措施，最大程度保障電子檔案“單套制”管理模式的有效運轉。上海自貿區電子檔案“單套制”管理模式，通過模式創新、技術創新和制度創新，破解了單套制的管理難點，具有可復制性和推廣價值。

2.2 “雙套制、雙軌制”變“單套制、單軌制”的問題

當然，我們在詬病雙套雙軌制困境的同時，也不能忽視單套單軌制存在的諸多危險。電子文件本身具有易更改性，并面臨著載體損壞、系統升級等問題，如不及時正確應對，將造成電子文件以不可逆轉方式消失的后果。當前實施“單套制”面臨如下挑戰：實施“單套制”需要制定法規保障，比如：電子文件與電子檔案歸檔要求、整編要求、提供利用要求；還需要解決一系列確定檔案真實行的技術手段，比如數字簽名和電子簽章；不可獲取的還有電子文檔一體化管理系統和管理模式的探索。而且電子文件存儲載體脆弱，容易受高溫、高濕、灰塵、電磁干擾等環境的影響，從而造成信息丟失；軟硬件技術更新和設備老化容易造成電子文件不可讀??；火災、雷電、計算機病毒、黑客攻擊等因素帶來的信息安全問題；標準化建設相對落后，為異構數據平臺的數據共享和數據交換埋下了隱患；電子文件憑證性保障問題；電子文件類型多樣性導致的難以管理問題等。具有永久保存價值的電子文件作為社會記憶和人類核心戰略資源，必須被長期保存。

3 單套歸檔、單軌運行的優勢及其現實意義

3.1 單套歸檔、單軌運行的四大優勢

一是制作成本和保管成本大大降低?！皢翁字啤惫芾韺⒉恍枰俅蛴〈罅康募堎|副本，也不必保管這些紙質副本，將節省這筆巨大的開支。而且由修建檔案庫房、購買庫房設備以及日常管理庫房等所帶來的成本將極大減少。

二是檔案人員工作量減少?！皢翁字啤惫芾頃馊コ林氐膶嶓w檔案的搬運清點、上架等工作，與之相關的收集、分類、整理、編目、編檢、裝盒、排架、統計、鑒定等工作都不需要進行，無疑會大大減輕檔案人員的工作量。

三是確保歸檔檔案的完整性與真實性?！皢翁字啤惫芾砟Ｊ较拢T如視頻、音頻、多媒體、超文本、數據庫等許多種類、格式的電子文件，并不能徹底還原成紙質副本輸出，將直接歸檔一套電子文件，不會出現“雙套制”管理的“不完整性”；另外，針對不同的網絡環境和使用習慣，無論是采用網絡運轉的電子文件，還是網下運轉的紙質文件，都直接歸檔一套最完整最真實的檔案保存，確保了歸檔檔案的真實性，不會出現“雙套制”管理中電子文件與紙質副本不完全對應的問題。相較于紙質文件和紙質檔案而言，電子檔案管理工作不僅簡化、工作量小，而且減少了人為原因、庫房環境等因素造成的對檔案的二次損害。

四是避免匹配比對等復雜性工作?！皢翁字啤惫芾砟Ｊ较?，不用再進行兩套檔案的相互印證和匹配比對工作，不用再進行大量文字、數據及圖像的線條、色彩、色溫等人眼幾乎無法完成的復雜的匹配比對工作，大大降低了工作的復雜程度，檔案工作人員能夠方便快捷地完成電子檔案的檢索和打印。而且“單套制”管理使得電子檔案可共享開放，同時為多個用戶或異地用戶查閱可開放利用的檔案，更加便捷高效?！皢翁字啤贝蟠筇嵘藱n案工作效率：實施“單套制”檔案管理后，檔案信息的傳遞方式數字化，處理手段電子化、網絡化各工作部門之間整體聯動，協調運轉，簡化了操作程序和工作流程，提高了檔案行政管理部門和立檔部門的檔案管理和利用能力。總之，在如今信息技術十分完善和發達的今天，人們的思想認識、使用習慣、硬件設備、信息技術等都發生了巨大改變，“單套制”管理必將成為檔案歸檔管理的一大發展趨勢。

3.2 單套歸檔、單軌運行的現實意義

“單套制”管理有四個方面的現實意義：一是各立檔單位可以實現在線歸檔，改變了檔案信息的傳遞方式和運行體系，節省了大量人力、物力；二是檔案館可以在線接收各立檔單位的原生電子檔案，為數字檔案館打下良好的資源基礎；三是檔案的劃控開放工作會非常明晰和便于操作，能盡快將應開放的檔案服務于眾，為檔案利用便捷化和遠程共享夯實基礎；四是大大提高了檔案的查準率和查全率，甚至于萬無一漏，提高了檔案管理效益。

4 電子文件與電子檔案管理的未來

電子文件歸檔和電子檔案管理試點是一種制度創新，是主動創新、順勢而為的結果。探索電子文件歸檔和電子檔案管理新模式的成果，同時提出復制推廣電子文件歸檔和電子檔案管理是新形勢下檔案工作的深刻變革，是政府公共管理和服務創新的引擎。電子文件歸檔和電子檔案管理首先需要政策與試點先行，其次是技術與管理并重，同時兼顧全程管理，最后是要穩步推廣，管理思想的更新、人才建設、科技革新、風險管理都是電子文件與電子檔案“單套制”快速到來的助推器。

4.1 政策與試點先行

政策層面，要把相關國家標準和國際、國內地區的先進經驗進行細致梳理。將電子文件與電子檔案“單套制”管理工作納入政府計劃，加強歸檔單位與檔案部門的協作力度與執行力度，提供必要的財力、物力等保障。不斷完善與制定電子文件與電子檔案“單套制”管理的法律法規，確保電子檔案與紙質檔案或其他檔案同等的法律地位，從而為電子檔案“單套制”管理的實際運行減少阻力。試點層面，要召集試點單位的OA設計公司、檔案管理軟件設計公司、文書處理部門和檔案管理部門與當地檔案行政管理部門五方聯席，共同研究制定相關技術標準和配套制度。比如，電子文檔一體化管理流程、電子文件元數據解決方案、電子簽名方案、電子文件長期保存方案等。

4.2 技術與推廣

技術層面，要在能夠采取“權限管理”和“全文檢索”等有效技術，為利用者提供、有效快捷的服務的基礎上實現“三個達到”：一是達到檔案管理系統與OA系統對接，確保電子檔案來源真實、結構完整和安全可靠；二是達到檔案管理系統能支持電子簽章、電子認證等技術的綜合運行，實現各部門對電子檔案信息的互信、互認，確保電子檔案的全流程管理；三是達到檔案管理系統能夠定期對電子文件歸檔的數量、種類和質量等各項指標進行技術監控、抽檢，確保電子檔案長期可用。推行電子文件單套歸檔、單軌運行是時代發展的必然趨勢。但就目前而言，僅是趨勢而已，要想大范圍推廣可能條件還不夠成熟?，F階段的工作重點應當是進一步擴大試點范圍，在試點基礎上再逐步形成國家層面的頂層設計，指導全國范圍內的文件檔案管理數字轉型。

4.3 “單套制”背后的管理思想轉變

浦東新區在《中國（上海）自由貿易試驗區條例》中規定了電子文件與紙質文件具有同等法律效力，而對于我國其他檔案部門則還有很長的路要走。在推廣電子檔案“單套制”的路上，信息技術的支持與創新固然重要，電子文件管理思想的轉變更是不可或缺的。檔案工作者和檔案學者應積極轉換思維，跳出固有的“雙套制”管理思維模式，尤其不能完全將紙質檔案的管理理念和經驗套用于電子檔案的“單套制”管理中，需要用全新的思維模式開拓電子檔案“單套制”管理的研究與實踐思路，對電子檔案的收集、整理、鑒定、保管與利用工作等進行全新思考。還要對檔案工作進行重新定位與定向，主動學習和接受新的工作方法，從檔案保管員轉換為信息管理者，借助快捷高效的電子檔案管理系統對電子檔案信息進行深度挖掘，以提升檔案行業對全社會的貢獻值。

4.4 人才建設

電子文件的長期保存需要一支由專業、管理和技術等方面人員組成的復合型管理團隊。因此各部門需要積極開展檔案信息化方面的培訓，建立科學的人才培養機制，高校檔案學專業應開設關于信息系統設計與分析等相關課程，倡導與信息技術相關學科的交叉學習；對在職的檔案工作者加強繼續教育工作，對檔案工作者提供繼續教育、在職教育、網絡教育的保障措施，每年提供資金定期為檔案工作者提供深造機會，提升檔案部門從業人員的計算機知識和電子檔案管理業務水平，建立檔案專業人才庫，以事業匯集人才、以實踐造就人才、以機制激勵人才，努力打造一支結構合理、勇于創新的人才隊伍。設置檔案職業資格，將其作為水平評價類職業資格納入《國家職業資格目錄》，并建立檔案職業資格全國統一考試制度，從而更好地適應檔案工作的專業化要求，培育和規范檔案人才市場，同時推進檔案人才培養，開展檔案人才評價。

4.5 科技革新與風險管理

“單套制”管理至少應為電子文件和電子檔案的管理與運轉提供安全可靠的管理系統和電子環境，綜合全面提升各個環節的技術水平，安全技術、容災技術、存儲技術、備份技術等等，檔案部門不斷加強與專業技術工作的聯合，推動電子文件和電子檔案“單套制”管理系統的不斷革新。密切關注當前國內外信息技術領域的科技前沿，積極引進新技術，如將AI技術運用于電子檔案“單套制”管理中，開展智能歸檔與智能鑒定等，以提升管理系統的智能化程度。

還要積極構建電子檔案風險應對體系，制定切實可行的電子檔案風險管理戰略目標，能夠做到預見、防范、控制與化解風險。建立電子文件和電子檔案風險管理制度，對電子檔案館共享的安全問題、電子檔案加工與開發的知識產權問題、技術外包問題等各類可能出現的風險予以規定。依據檔案文件信息的保密級別，選擇合適的防火墻和身份認證等安全技術，建立和完善網絡傳輸保障體系。同時，規范檔案工作者的風險管理行為，明確權責分配。

4.6 未來電子文件和電子檔案管理模式

雙套制”與“單套制”歸檔管理模式并行不悖，當前永久保存的電子文件宜采用“雙套制”歸檔管理模式、定期保存的電子文件宜采用“單套制”歸檔管理模式，“單套制”歸檔管理模式是不可逆轉的未來發展趨勢?！皢翁字啤笔菍n案信息傳遞方式和運行體系的一次徹底變革，會提高工作效率、降低保管成本、提升管理效益，是電子政務的前進方向。而雙套制有沒有存在的必要性和合理性，關鍵要看兩種檔案能否相互取代。如果兩套檔案只要在某方面存在差異，那雙套制就不算重復保存制，該不該實行雙套制就要做具體分析了。不同的地區、行業、領域有著不同的電子文件與電子檔案管理信息化基礎，實行單套制也不能“一刀切”，應當針對具體情況做出適合的針對性判斷與選擇。電子檔案“單套制”管理是一項系統工程，需要法律、政策、制度、技術、人員等要素協力，需要檔案部門、業務部門、法律部門、技術部門以及相關領導的密切配合和通力合作，才能達到一種理想的效果。當然，在我看來，實行單套制管理的最核心的問題依然是電子文件的法律證據效力問題，也就是如何讓電子文件與紙質文件一樣“可信”的問題。

電子文件和電子檔案管理從“雙套制”“雙軌制”到“單套制”“單軌制”的轉變，為全面加強檔案信息化建設，完善“檔案+大數據”模式，打造智慧檔案館，助力智慧城市的建設發揮了重要作用。作為檔案人，只有更新思維，積極謀劃并參與研究與實踐，才能推動檔案信息化的發展，才能跟上國家信息化與社會信息化的發展步伐。

（作者單位：核工業標準化研究所）