我國境外國有資產流失風險形成的原因及防范

趙莉梅

摘 要：近年來，隨著對外開放進程的逐漸加速，我國與海外國家經貿合作往來日漸頻繁，國有資產出海規模不斷擴大。然而目前，我國海外投資管控體系不完善，且多數國有企業對境外投資國市場環境了解不充分、境外投資與管理經驗不足，致使我國境外國有資產流失風險逐漸增大，發展中國家成為境外國有資產流失重災區。為此，文章首先分析了我國境外國有資產流失的基本狀況，進一步探討境外國有資產流失風險形成的原因，最后提出防范境外國有資產流失風險的具體機制。

關鍵詞：國有資產；境外流失；風險及防范

境外國有資產是指，我國國有企業、事業單位和政府部門等境內投資者，在境外投資設立各類境外機構，所涉及資金中應屬國家所有的各類資產。主要包括境內投資者向境外投資設立企業或購買股票形成的資本及權益，境內投資者在境外投資設立非經營機構形成的國有資產，境外機構依法接受的贈與、贊助和應屬國家所有資產等。近年來，隨著我國“走出去”與“一帶一路”戰略的深入開展，我國政府部門和國有企業均加大了對外投資力度，國有資產對外投資總額不斷擴大。為此，2018年5月，李克強總理在國務院第一次廉政工作會議上表示，要加快完善國企境外投資監管體系，防范境外投融資、產權交易、代理擔保等環節的國有資產流失。因此，深入研究我國境外國有資產流失的風險防范，對保護我國境外國有資產、促進國企海外業務拓展具有重要的現實意義。

一、我國境外國有資產流失的基本狀況

（一）境外國有資產流失規模增大

近幾年，隨著國家“走出去”戰略的推進，我國境外國有資產總量大幅增加。據國家統計局發布的數據顯示，截至2017年底，我國國家外匯儲備達到31399億美元，較2016末增加了1294億美元。且根據測算，2017年，我國國有企業對外直接投資總額約為480億美元，其中對“一帶一路”沿線國家的投資額約為50億美元。與此同時，境外國有資產流失規模日漸增大。另據中新網2017年12月報道顯示，2010-2017年間，通過對67家中央企業的793個境外項目進行監督和檢查，國資委部署的國有重點大型企業監事會發現各類問題和風險共2648項，涉及資產總額和合同額分別約為4026億美元和774億美元。例如，2015年中投集團對澳大利亞帕拉丁鈾礦公司和部分稀缺資源類礦業項目等多項投資，投資收益率-2.96%；2015年，在我國審計署對10戶央企的93項境外業務抽查中，共發現10起重大違紀違法問題，造成23億美元的國有資產流失；2016年上半年，中海油海外投資共虧損10.8億美元。在近年來我國境外國有資產流失規模日漸增大情況下，風險逐漸增多。

（二）交通基礎設施和電力是境外國有資產流失頻發領域

長期以來，交通基礎設施、電力一直是我國境外國有資產流失的頻發領域。例如，中鐵集團承建的委內瑞拉北部平原鐵路項目，因項目爛尾虧損4億美元；中海外投資波蘭的A2高速公路建設項目，以及中國鐵建與沙特政府的麥加輕軌項目，均因工程推遲造成了國有資產流失，前者遭到波蘭政府索賠2.71億美元，后者虧損約6.5億美元。另據中新網報道，過去十年，中國對外投資失敗金額最高的領域即為能源電力。例如，2016年，中廣核對英國欣克利核電的投資項目，先后經歷經過兩次拖延、變卦，為中廣核帶來了巨大的經濟損失。再如，由國家電網投資的柬埔寨基里隆Ⅰ號和Ⅲ號水電站項目，在其全資子公司國新投資2015-2016年的經營中持續虧損，虧損額分別為485萬美元和214.7萬美元。為此，國家電網在2017年初被迫低價轉讓了國新投資100%股權與債權。根據新聞網整合數據顯示，我國在核電和鐵路方面的境外國有資產流失數量，在全部境外國有資產流失中的占比超過50%。在我國境外國有資產流失行業領域中，交通基礎設施和電力的境外國有資產流失最集中、最頻繁。

（三）境外國有資產流失類型較為多樣

我國境外國有資產流失的類型較為多樣，除了國有企業境外投資額外，還包括企業境外股票、銀行存款、商業票據等資產。例如，中石化以18億美元收購了加拿大Tanganyika石油公司100%股權，并獲得了該公司在敘利亞和埃及的石油勘探和開采權，但后期高額的石油煉化成本使得中石化虧損了超過14億美元。中石油曾經在海外支出250億美元投資了80多個海外項目，年均收入約為16億美元，后因高昂工資與高管貪腐等，造成集團海外銀行存款與投資額等國有資產大量流失。2016年初，東方航空股份有限公司下屬香港全資子公司東航海外，以每股不低于發行金額3.8美元且不高于5美元的額度，收回了其全部海外人民幣債券及相應利息，造成了國有資產的境外流失。除此以外，我國央行掌握的外幣儲備資產和對外債權等官方外匯儲備，以及金融機構的境外投資資金等，也是境外國有資產流失的主要類型。例如，中國平安保險曾經收購比利時富通集團，造成了超過33億美元的虧損額。

（四）發展中國家成為境外國有資產流失集中地

現階段，發展中國家是我國國有資產流失最為集中的地區。據新聞網整合數據顯示，我國超過60%的境外國有資產流失案件發生在發展中國家，包括利比亞、印度尼西亞、墨西哥、緬甸等。例如，我國國有企業曾對利比亞投資建設了40余個大型項目，后利比亞爆發內戰，致使我國央企在利比亞的投資項目擱置。其中，中國水電承建的6個項目、中國建筑承包的工程項目、中國鐵建承包的3個工程、中工集團承建的房屋建設項目和中交建設在蘇拉塔500套住房項目，分別損失了17.88億美元、27.7億美元、42.37億美元、40億美元和48億美元。再如，中石油集團旗下大慶油田所屬的印尼子公司收購的印尼Limau油田，最終造成了3.5億美元的虧損；中鐵建投資墨西哥高鐵項目，后墨西哥單方決定取消此項目，為中鐵建帶來了巨大的經濟損失；中冶集團投資的巴布亞新幾內亞瑞木鎳鈷礦項目，在2015年-2017年期間總虧損超過4.5億美元；中國電力投資集團投資的緬甸密松水電站項目，因環境影響被持續擱置，最終造成約11億美元的國有資產損失。可見，我國境外國有資產流失事件大多發生于發展中國家地區。

二、我國境外國有資產流失風險形成的原因分析

（一）對境外投資市場環境了解不充分，投資決策失誤

一般而言，國外與我國在政治、經濟、文化與制度環境等方面存在較大差異，而由于國有企業缺乏對東道國市場環境和中外差異的全面了解，投資盲目、決策失誤致使我國境外國有資產面臨流失風險。例如，中投公司曾經以每股31美元的價格，購買了美國黑石集團不足10%的無投票權股權。但由于沒有充分了解資本主義國家的市場經濟規律，也未充分了解和分析美股市場的上升空間，致使后期黑石股價跌至每股3.55美元時，中投公司虧損了83%，共造成27億美元的國有資產流失。為了降低虧損額度，中投公司開始逐步出售其在黑石集團的股份，至2018年3月15日全部售完。再如，中海外投資建設的波蘭高速公路項目，因不了解波蘭工程建設市場，導致工程無法提價而違約推遲，后遭受2.71億美元損失。另外，曾經中鋼集團花費12.5億美元用于收購澳大利亞中西部股份有限公司的西部礦山，但因收購前未充分調查礦山市場情況，導致投資決策失誤，誤將赤鐵礦買為開發成本高且價值低的磁鐵礦，最終造成了14.4億美元的虧損。可見，對境外投資市場了解不充分，投資決策失誤，是我國國有資產流失風險形成的重要原因之一。

（二）國有企業境外投資與管理經驗不足，抗風險能力差

我國國有企業海外投資起步晚，境外投資與管理經驗均不足，企業風險防范和應對能力較差，無法及時、有效遏制因境外政策與市場環境改變帶來的虧損。例如，中投資公司曾先后出資56億美元和12億美元，購買了美國摩根士丹利約11.64%的轉股債券。但美國隨后發行的《金融監管法案》中規定，對持上市公司股份比例超過10%的金融機構控股公司進行嚴格監管，中投公司正好在此范圍之內。為了降低經營風險，中投公司開始減持其在摩根士丹利的普通股，最終造成了超過9億美元的外匯儲備虧損。再如，中機新能源有限公司在投資危地馬拉Jaguar項目中，由于缺乏投資經驗，被美國艾奕能源欺詐了3億美元。另外，我國海外中國央企的治理結構與管理經驗也較為缺乏，國有企業的董事會、監事會等管理制度無法有效發揮應有作用，加上股東大會、董事會、經理層、監事會等組織結構之間缺乏有效的制衡監督管理機制，致使企業內部控制效率較低，難以有效評估和規避境外國有資產流失風險。據獨立組織調查結果顯示，我國超過50%的國有企業海外投資均為虧損狀態。整體來看，國有企業的境外投資與管理經驗較少，抗風險能力差，是引起我國境外國有資產流失風險的又一原因。

（三）海外投資管控體系不完善，境外國有資產監管難度大

現階段，我國缺乏完善的海外投資管控體系，境外國有資產監管難度較大，導致我國境外國有資產面臨流失風險。當前，我國針對境外國有資產監管的法律體系尚未建立，適用于國企海外投資管控的政策法規也較少，僅有2017年12月發布的《企業境外投資管理辦法》和2018年初制定的《境外投資敏感行業目錄》，此兩項文件均于2018年3月1日才開始實施。并且，我國國有企業境外投資“備案為主，核準為輔”管理模式較為傳統，國有企業境外資產的管理和監督權被分割，由國資委、商務部、外匯管理局、國家海關等部門共同管理。這種多部門分頭管理的模式，導致政府部門、政企間的海外投資信息不對稱，降低了境外國有資產監管效率。另外，我國會計師事務所等中介機構發展也不完善，信息披露效果較差，致使國企在境外投資時面臨嚴重的資源碎片化問題，增大了境外國有資產的監管難度。而境外國有資產難以監管，又導致境外國有企業面臨濫用職權、貪污腐敗和玩忽職守等問題，進一步加大了境外國有資產流失風險。例如，中國航油（新加坡）公司的原總裁陳久霖，因豪賭原油期貨等違規操作，導致500萬美元的國有資產流失。

（四）海外央企存在惡性競爭，境外國有資產經營效率低

我國央企在海外市場存在惡性競爭，導致境外投資國有資產的經營效率低，也會引發我國境外國有資產流失風險。例如，在阿根廷政府機車外包項目中，中國北車、阿爾斯通等多家公司均向阿方報價，其中中國北車的報價230萬美元/輛。然而在中國北車等待中標過程中，中國南車四方未經報價，也未向機電產品進出口協會報備突然沖入市場，并以127萬美元/輛的“超低價”搶下了此項目。并且，南車四方最終與阿根廷內政部最終簽署了409輛車的合同，總價值5.14億美元，訂單數量與金額均遠超阿方最初計劃，嚴重打擊了比中國南車更早進入阿根廷市場的中國北車。由于我國央企在海外投資中惡意競爭市場的行為，致使國際市場對中國企業品牌聲譽的印象較差，我國境外國有資產經營效率低。且中國企業在國際市場的惡性競爭聲譽，使得我國企業在國際談判中大多較為被動，為國有資產帶來了境外隱性流失風險。南車四方在阿根廷的低價“惡性競爭”，導致阿根廷政府對我國其他企業的最初報價產生質疑，因此暫停了我國其他公司已簽約項目，最終共造成近30億美元的損失。

三、我國境外國有資產流失風險的防范機制

（一）出臺國有資產監管高層次法規，保障境外監管效力

高層次法規可以為境外國有資產監管提供有效保障，當前我國境外國有資產急需一部具體的監管條例。因此，我國應出臺境外國有資產監管的高層次法律規范，為國有資產境外投資提供保障與依據。高層次法律規范應有效結合現有海外投資法規基礎，如《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》、《境外國有資產管理暫行辦法》和其《實施細則》等，結合當前國有企業海外投資與境外國有資產流失主要表現，補充境外國有資產監管法規條例。例如，可將《境外國有資產管理暫行辦法》中的高效條例保留，進一步增加更為嚴格的境外國有資產監管規定細則，明確監管主體的責任與義務。通過此種方式出臺境外國有資產監管的高層次法規，從而促進境內、境外雙條例監管格局形成，提高國有資產在國內、國外差異化監管環境中的適應性，保障境外國有資產監管效力。

（二）設立專門中介機構，強化境外國有資產信息披露

我國國有資產境外投資過程中，缺乏對國有資產境外投資資金的信息披露，致使許多境外國有資產流失無法追溯。為此，我國應學習網絡借貸信息中介機構向公眾披露網絡借貸備案信息、組織信息和審核信息的方式，設立專門針對國有資產境外投資中介機構。通過國有資產境外投資專門中介機構，向公眾披露國有資產海外投資的備案信息、組織信息和審核信息，包括投資去向、金額、盈虧細則、每年度財務審計報告等；披露境外國有企業合并、減資、分立、被責令停業、整頓、和涉及重大訴訟與仲裁等全程動態跟蹤信息，做到境外國有資產監管有法可依、行業境外發展有章可循。例如，我國可在現有會計師事務中介機構基礎上，進一步提升其信息披露職能，將國企境外投資碎片化資源與信息相整合，形成境外國有資產的全程化、整體化、可追溯監管。

（三）建立交叉式企業治理結構，提高境外投資科學性

境外投資決策的合理性與科學性，極易受其境內母公司治理結構的影響，因此我國境外投資國有企業應不斷優化治理結構，完善組織架構。具體而言，境外投資國有企業應形成由董事會、總經理、各部門高管等結成的交叉式治理結構，將企業決策權、監督權與執行權相分離。例如，國有企業境外產權等級、產權轉讓、資金劃撥和采購等權職，應由多個部門領導進行交叉審批與監管。在此過程中，境外投資國有企業應建立嚴格、規范的財務制度，通過及時、準確傳送境外分支機構財務信息方式，由境內母公司及時進行風險預防。同時，境外投資企業還應構建多元化股權機制，通過多元交叉治理，制衡境外企業管理者權利與行為的方式，推進項目投資決策的法治化、民主化和科學化，防止境外國有企業濫用職權、貪污腐敗和玩忽職守等問題的發生，從而控制境外國有資產流失風險。

（四）基于風險導向，完善國有企業內部審計監控體系

為了有效提高境外投資國有企業的風險預警與防范能力，降低境外國有資產流失風險，國有企業應基于風險導向，完善境外資產內部審計監控體系。具體而言，我國應借鑒英國國有資產監督組織模式，結合我國境外投資實際情況，建立由國資委領導的境外國有資產審計委員會制度，保證國企出資人的監督職責，提高國有企業內部審計地位。并且，風險導向內部審計監控體系的運作，需將風險審計與業務審計、管理審計相結合，將風險思維貫穿于內部審計工作的組織與實施過程中，通過事前分析投資國政治、經濟環境與市場前景等，降低國有企業境外投資的經營管理風險和作業風險。通過風險導向監控體系，強化境外投資國有企業的內部監督，實現境外國有資產監督的全面覆蓋、協同配合，確保國有企業境外資產保值、增值。

（五）發揮大型國企成功投資經驗，提升整體抗風險能力

目前，我國國有資產海外投資的失敗案例雖然較多，但也有不少成功經驗，如中國交通建設集團在印尼跨海大橋項目、中能建葛洲壩伊朗魯德巴水電站項目、中海油收購加拿大尼克森公司等。因此，我國國有資產海外投資過程中，應充分借鑒這些大型國企的成功投資經驗，提升國有資產境外投資的整體抗風險能力。我國國有資產在海外投資前，首先應獲得投資國與本國政府的批準，為投資成功打下良好基礎。同時，境外投資國有企業應分析投資項目中潛在的風險因素，包括他國阻礙、項目發展前景、投資國政局與市場環境等，并做好相應的風險防范方案。此外，我國國有資產境外投資時，應尋找本行業領域具有海外投資成功經驗的大型國企做全程投資指導，根據其成功投資經驗快速、高效完成項目投資，降低因投資時間過長導致的不必要資金流失風險。

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