關于朝陽市縣鄉財政管理體制完善情況的調研報告

李令宜

摘 要：自從實行分稅制財政管理體制來，我國的縣鄉財政收入一步步增長，財政的保障水平持續上升，公共服務的實力越來越牢固，極大地促進了中國社會的發展。遼寧省的朝陽市是一個經濟欠發達的地區，近年來在縣域經濟的發展和國家、省市財政體制的調整下，縣鄉財政困難狀況有了極大改善，但受縣鄉經濟發展規模所限，農業所占比例相對較重，其財政資源極為有限，朝陽市的縣鄉財政形勢目前依然緊張。所以，積極完善縣鄉財政管理體制，增強縣鄉發展經濟的活力，提升縣鄉財政基本保障能力，對朝陽市促進縣域經濟發展，推進鄉村振興戰略的實施意義尤其重大。

關鍵詞：財政管理 體系完善 調研報告

一、朝陽市縣鄉財政管理體制存在的主要問題

關于完善縣鄉財政管理體制，省市都已出臺了相關意見，目前，朝陽市的7個縣（市）區全部研究制定了本地區改革完善縣鄉財政管理體制的實施意見，并以縣（市）區黨委政府等文件正式印發施行。對省市意見作了進行了細化，開始測算和確定鄉鎮財政收支基數，基本明確了結合實際、區別對待、分類實施、穩妥推進鄉級金庫建立的目標。雖然，朝陽市已經積極開啟了完善縣鄉財政管理體制工作，但對照省、市相關意見和要求，特別是與省提出的要求相比，存在的問題依然嚴峻。

1、 重視程度普遍不高。雖然按照上級要求，朝陽市各縣（市）區和鄉鎮普遍成立了相關工作領導小組，一定程度上開展了有關工作，但在重視程度普遍不高，還遠沒有形成合力。有的縣鄉兩級工作人員對財政體制改革重要性認識不足，不少縣（市）區還在延用過去的包干制財政體制，還沒有真正實行分稅制財政體制；有的害怕此項改革會影響縣鄉兩級的積極性，甚至擔心會出現過去拖欠公教人員工資等問題；有的缺少對此項改革更深層次的研究，要在縣鄉達成"建立現代財政制度更好地推進鄉村振興戰略實施”這一共識，需要做的工作還很多。

2、財政事權及支出責任不明晰。現行的縣鄉財政事權和支出責任在區分上比較模糊，而且這一問題至今沒有得到解決，進而導致縣鄉財政體制建立和財政收支基數確定的不科學。鄉鎮在收支基數的測算方面普遍進展緩慢，大多數鄉鎮至今對本年度的具體收支預算目標任務不清楚。鄉鎮財政還沒有形成一個完整和獨立的收支預算系統，鄉鎮預算的管理還比較薄弱；縣一級對鄉鎮財政轉移支付制度和辦法不健全，轉移支付基數沒有確定。

3、鄉級金庫建立存在困難。一是如何建立鄉級金庫不明確，怎么建立、建在何處沒有統一的說法，并且朝陽市多數鄉鎮不具備人民銀行在設立鄉級金庫方面的條件。二是如何經營鄉級金庫不明確，管理權集中在縣人民銀行還是下放給鄉里，還沒有定論，再者管理人員也比較匱乏。問題比較突出的是朝陽市的朝陽縣，因為沒有縣級人民銀行，相應制約了鄉級金庫的建立。

4、發展機制不完善。一是缺乏縣對鄉鎮財政的有效監督管理，沒有形成相互制約機制；二是缺少保障機制，鄉鎮財政一旦出現運轉、支付困難等問題時，沒有行之有效的保障機制；三是鄉鎮稅費征管機制不健全，由于“一鄉多所”或“一所多鄉”征收稅費，使鄉鎮難以及時全面掌握稅費征管的實際情況；四是鄉鎮產業發展規劃不清晰，縣域缺少統籌規劃，容易導致鄉鎮盲目上項目、產業重疊等問題的普遍出現；五是鄉鎮發展“飛地經濟”的政策不完善，缺少對“飛入地”和“飛出地”的產業發展規劃、承載能力等要素的掌握，在稅收、投入、返還等方面如何運行不明確，并且缺乏相關指導。

二、朝陽市完善縣鄉財政管理體制的建議

1、強化認識，科學確定縣鄉財政體制。各級政府和有關部門要充分認識改革和完善縣鄉財政管理體制的意義。這種改革不是回歸原來的路徑，不是原始制度的回歸，而是按照習近平新時代中國特色社會主義思想的指引，以實現“鄉村振興”戰略和充分調動鄉鎮發展經濟積極性為最終目標的重要改革。同時，要將省市相關文件和政策徹底研究透，切實將文件精神逐項逐條落實到位。要根據鄉鎮的財政收入狀況及收入穩定性等情況，合理確定縣對鄉鎮的財政體制。對稅收種類較多、數額較大、收入比較穩定的鄉鎮，要積極推行分稅制的財政體制；對稅收種類少、數額小、收入不穩定的鄉鎮，如果實行分稅制的財政體制確有困難，可以實行包干制；對于資源型鄉鎮，財政體制和財政收支的基數可以按實際情況具體討論；要適度下放財力，充分調動縣鄉積極性。

2、加強管理，明晰事權及支出責任。堅持分稅制財政管理體制是基本，責、權、利要統籌安排，綜合考慮各項基本公共服務事項的重要性、收益范圍和均等化程度等要素，結合當地現實情況，適當上移支出責任，科學合理地劃分縣鄉財政責任和支出責任。并且財政事權和支出責任劃分的步伐要提高速度，確保縣鄉財政體制改革穩步推進。要在縣鄉財政事權及支出責任盡量明確的基礎上，根據縣對鄉鎮財政體制的確定情況，抓緊做實做好收支基數測算工作。切實加強鄉鎮財政收支預算管理。健全鄉鎮財政收支預算體系，科學編制鄉鎮財政收支預算，清楚鄉鎮財政預算管理目標。健全鄉鎮稅費征管體制，嚴格稅收執法，落實屬地征管責任，嚴禁收入混庫串庫、引稅拉稅等行為，切實解決好"一鄉多所”和"一所多鄉”等稅費征管中存在的問題。轉移支付資金要編入鄉鎮財政預算，進一步改善縣對鄉鎮財政轉移支付制度。加大縣級對鄉鎮預算編制合理化、完整化、精細化的指導，嚴格預算執行。

3、全力推進鄉級金庫的建立。一是進一步明確建立鄉級財政金庫的目標。按照省里的意見，充分排查摸底鄉鎮經濟發展情況，對財政自給能力較強，上級補助規模較小的鄉鎮，實行較完整分稅制財政體制的鄉鎮，盡快建立鄉級金庫；對不具備條件的鄉鎮，要積極創造條件，通過改革調動縣鄉積極性，在規定時間內全部建立鄉級金庫；對基本沒有稅收收入、財政收入少的鄉鎮，可以采取專賬管理方式。二是積極采用大數據和互聯網+技術。在金庫建立過程中，要加快鄉鎮國庫電子化建設進度，做到以最少的人力、物力、財力投入，最終完成鄉級金庫全覆蓋。三是加強有關部門的協調配合。特別是財政、人民銀行、稅務等部門，要加強研究，切實解決鄉級金庫建立過程中出現的一系列問題，特別是涉及"一鄉一庫一碼”等瓶頸問題，確保鄉級金庫順利建立和使用。對朝陽縣無"人民銀行”的問題，要采取一事一議的特殊辦法予以解決。四是鄉級財政金庫與鄉鎮財政國庫集中支付等改革措施要銜接妥當。確保各項改革措施不沖突，均能順利進行。五是建立和完善鄉級財政金庫管理制度。強化鄉鎮國庫資金管理，在科學合理的范圍內調度資金，杜絕資金支付風險。

4、建立和完善良性發展機制。一是縣級財政要強化對鄉鎮財政的監管，確保預算法等法律法規在鄉鎮全面落實，上級加強預算管理的政策措施要堅決落地，確保鄉鎮財政預算執行有用有效，堅決避免鄉鎮財政運行和資金支付風險的出現。二是加強縣級財政對鄉鎮財政的保障機制建設，要確保縣級財政對鄉鎮財政各項政策的落實，對鄉鎮財政出現支付風險和運行艱難時，要有應急處理措施。三是建立和完善激勵機制。要依據各自鄉鎮的不同發展實際，科學規劃發展方針，使鄉鎮能夠獲得更多的收入增量，有關招商引資、"飛地經濟”的獎補政策要統一制定，保證鄉鎮在理財、招商引資、組織收入等方面的積極性得到最大發揮。四是建立和完善“飛地經濟”產業發展規劃。要明確“飛入地”和“飛出地”的產業發展方向，合理分配招商引資和落地項目。五是積極向上爭取優惠政策和資金。要讓上級部門全面掌握本地區的鄉鎮財政的實際困難，從而得到更加及時全面地助力。