政府投資項目代建制的經濟學分析

摘要：由于傳統的政府投資管理體制存在著很多弊端，在體制演變過程中正試圖尋找一種新的替代制度來管理政府投資項目。通過經濟學理論分析，新制度的產生要依賴于制度變遷產生的成本小于變遷所帶來的收益。通過實際數據表明，政府投資項目代建制所產生的績效與傳統制度相比，具有明顯的邊際遞增效應，這也是代建制經濟學分析的理論基礎。本文主要對代建制進行理論分析，并通過對其成本與績效的闡述，總結出代建制經濟學分析的意義，從而消除政府投資項目管理中的“投資、建設、監管、使用”等多位一體的缺陷。

關鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；經濟學分析

自2004年中央提出政府投資項目代建制以來，各界人士對此制度進行了廣泛的探討和研究。通過探討和研究表明，代建制的范圍一般比建設監理要廣泛，一般涉及項目前期管理、投資控制、質量控制、進度控制、招標管理、合同管理等。在實行代建制期間，代建單位要按照合同約定來代理執行政府投資項目的主體職責，從經濟學的角度分析，這一代建制行為，打破了原有制度的無效態勢，充分體現出了新制度變遷的優勢。

一、代建制的理論分析

政府投資項目的代建制是對原有制度無效態勢的一種變遷。一種制度的產生、實施，都會對當時的社會產生一定的影響，當然這種影響有好有壞，但這種好壞并不是絕對的，在普遍情況下會優于原有制度，這也是制度創新產生的基礎。但制度的變遷主要還是取決于經濟學理論的成本、績效分析，只有效益最大化，才能促進制度的創新與變遷，而變遷的過程中如果不斷的增加成本，則制度變遷的可能性就極小，這也是經濟學理論分析的依據。受我國基本國情的影響，傳統的政府投資項目管理體制是計劃經濟時期的產物，隨著社會的不斷進步，計劃經濟體制已不能滿足于社會經濟的發展，唯有制度變遷，才能使邊際效益出現遞增趨勢，才能符合國家發展的新常態。

（一）傳統管理體制下的結構失衡分析

在傳統的管理體制下，政府投資項目在投資、管理、建設、使用等方面形成了多位一體的局面。在計劃經濟的影響下，政府投資項目具有自營性、臨時性、分散性等生產特點，然而這些局面和特點也導致了管理體制結構失衡的重大問題，具體表現如下：第一，重復配置的政府資源，導致了人、才、物等資源的浪費。政府資管的重復配置主要體現在管理體制的分散性上，政府投資項目的審批、決策、管理等過程會涉及到政府機構的不同部門，而這些部門在職能權限上還會有所交叉，導致責任分散化、利益共享化，在職權重疊的部門之間為了權利及利益，還會產生相互博弈的可能性。由此可知，機構分散、職能交叉、權限重疊等會直接增加政府投資項目的運營成本，也是對人力、財力、物力的過度浪費。第二，傳統管理體制缺乏公開性和透明性。在傳統管理體制下，政府投資項目均為自營性，缺乏決策理論和監督體系，為了盡早實施政府投資項目，各部門之間會出現爭項目、爭投資、高標準、超預算的現象出現，由于投資項目屬于自營管理，社會公眾無法知曉其內部信息，導致項目資源浪費嚴重，缺乏公開性及透明度。

（二）代建制制度的發展過程

制度的創新發展要依靠經濟學分析作為指導，只有出現預期收益大于預期成本的可能性，制度發展的進行才會加快。雖然各個地區對于政府投資項目代建制的做法都不太一致，但目標是一致的，都是要依靠市場經濟來打破政府壟斷的模式，消除政府投資項目分散性、自營性、臨時性以及自建、自管、自用等多位一體的弊端，通過市場競爭機制來尋求社會化的專業代理公司，來代替政府部門管理、實施各個投資項目，既保證了質量，又提高了效率，這也是代建制發展的主要目的。在代建制發展的過程中主要經歷了三個階段，具體過程如下：首先是對峙階段。傳統的制度安排已經根植于政府管理體制當中，對于新制度的發展，期初要支付高額的成本，而且投資收益也不是很確定，因此，政府部門也不愿意改變現狀，這就產生了制度發展初期的對峙階段。其次是創新階段。一項制度的發展要經歷多次的市場變革，政府和市場都會想盡辦法促進效益的增加和成本的減小，直到政府接受制度變遷同時也愿意支付制度變革所產生的交易費用，此時，制度的發展才到了創新階段，各種代建制的管理辦法會紛紛出臺。最后是穩定階段。當政府已享受到了代建制帶來的益處時，就會建立更加完善的代建制管理辦法，逐步的將新老體制進行替換，這也就意味著代建制的發展進入了穩定階段。

二、代建制的成本與績效分析

（一）成本分析

代建制的成本分析應包括如下幾方面：一是組織成本。組織成本一般包括制度規劃、制度設計、制度運行等的期初成本。為了降低組織成本，一方面可以有效的利用原有制度資源，比如一些臨時性的政府機構，根據需要可以變更為常設機構；另一方面可以有效的運用已經存在的制度，比如招標代理制度、監理制度等，這些制度已經在運行當中，可以根據實際需要進行運用，對于這些制度的成本，已經在建立之初支付了，在代建制使用時，不會產生過多的成本。二是摩擦成本。產生這一成本的主要根源就是利益的沖突，在制度變遷后，各部門的權利和利益都會進行調整，在此期間就會產生利益沖突，為了消除這些利益沖突所產生的成本就是摩擦成本。三是經營成本。經營成本是代建制制度運行的必須成本，一部分是經營所需的固定成本，可以有效運用原有制度的沉淀成本，這樣成本費用就會大大縮減，另一部分是則是經營過程中的隨機成本。

（二）績效分析

績效是代建制實施的主要目標，其具體內容如下：首先是供給者的經濟績效。經濟效益是投資項目的最重要的目標，代建制的實行，有效的遏制了政府原來的超標準、超預算、超成本的現象的出現，成本節約、預算控制的效果十分明顯，政府作為項目的供給這，其經濟績效是十分顯著的。其次是參與代建者的經濟績效。參與代建者主要是市場體制下各類建筑主體，它們為了各自的經濟利益，自愿接受代建制的安排，從而擁有良好的市場秩序，有效的降低了經營成本和經營風險，使市場參與者的經濟績效達到最大化。再次是社會績效。隨著社會的發展、進步，人們的公共理念越來越強，原有制度下的政府投資項目已阻礙了社會績效的發展。在代建制的管理體系下，政府投資項目一方面促進了社會公共平的有效供給，另一方面也極大的提升了人們的生活水平和生活質量，進而提升政府投資項目的社會績效。

三、代建制經濟學分析的意義

通過以上分析表明，代建制的創立充分實現了邊際遞增效益，也充分顯示了代建制經濟學分析的重要意義，具體體現如下：一是能有效的消除了傳統制度的無效態勢。代建制度的實施，打破了政府投資項目自投、自建、自管、自用等多位一體的模式，使項目各環節在建設過程中既彼此分離又相互制約。二是有利于提高投資項目的投資效益及管理水平。在代建制度管理下，通過招標的方式來選擇專業的項目管理機構，它們擁有成熟的管理經驗和建設經驗，可以極大的提升管理水平、縮短工期、提高質量，在提高投資效益的同時保證自身利益的最大化。三是有利于控制投資成本及預算。代建制通過引入市場競爭機制，通過強化標準和要求，管理機構在保證質量的前提下，會通過減低成本和預算來搶占市場先機，這也是代建制管理制度的實際需求。

結語：

總之，傳統制度下，政府的投資項目都是由政府內部自行決策、自行監督與管理，缺乏公開性與透明性。在啟用代建制管理模式后，政府投資項目不僅實現了公開性和透明性，更增強了社會的穩定性，提升了政府形象，從而形成了多方共贏的局面。

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作者簡介：趙偉杰 （1987.12-）男 漢族 江蘇蘇州人 中國人民大學財金學院 碩士 研究方向為政府投資項目代建制