淺析征地制度改革中存在的問題

早期的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》、《國(guó)家征用土地條例》，1986年的《土地管理法》，到1998年《土地管理法》的修正案，國(guó)家在征地立法制度設(shè)計(jì)的總體思路上，一直是把為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡快提供土地，作為最先立法目標(biāo)和政策目標(biāo)，存在明顯集權(quán)性、管制型特征，同時(shí)具有資源配置與損失補(bǔ)償?shù)姆莾r(jià)值化特質(zhì)。客觀說，這與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略是相適應(yīng)的。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)行征地制度暴露一系值得探討的問題。

一、存在的主要問題

（一）對(duì)“公共利益”的范圍缺乏明確的界定。《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。但是何為公共利益或公共目的沒有統(tǒng)一界定。容易出現(xiàn)一些部門以公共利益的名義進(jìn)行非法征地，變公共利益為部分人或個(gè)別部門的利益。

（二）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法沒有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬上存在著很多問題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補(bǔ)償金的現(xiàn)象大量存在。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，而這些土地的作為農(nóng)業(yè)用地被征用，沒有考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，明顯低于土地的其他用途的價(jià)值。第二是現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。城市土地除劃撥者外，已同其他生產(chǎn)要素一樣，通過市場(chǎng)進(jìn)行配置，唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過程中，是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買生產(chǎn)資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計(jì)劃”價(jià)格拿走，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下顯得不合理、不科學(xué)。

（四）征地權(quán)利濫用。一方面，我國(guó)《憲法》與《土地管理法》明確規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征用。即《憲法》授予了國(guó)家土地征用的權(quán)力，卻未對(duì)這種權(quán)力的行使做出具體的限制，對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力。另一方面，《土地管理法》規(guī)定，任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。

（五）征地程序不透明。雖然《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但事實(shí)上，集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而不是農(nóng)戶。征地過程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民，但農(nóng)民無法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障成為問題。

二、有關(guān)建議與思考

（一）縮小土地征收范圍。逐步縮減土地征收范圍，嚴(yán)格界定建設(shè)項(xiàng)目是否屬公共利益用地范疇。按照國(guó)家劃撥用地、禁止供地、限制供地三個(gè)目錄規(guī)定制定土地征收目錄，不斷完善土地征收目錄及相應(yīng)的政策和管理機(jī)制。

（二）規(guī)范土地征收程序。增強(qiáng)征地工作的可操作性，制定土地征收方案。開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。完善多層次多形式的土地征收民主協(xié)商機(jī)制，做到征地信息依法、全面、準(zhǔn)確公開，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。

（三）完善保障機(jī)制。依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。積極探討通過社保補(bǔ)貼等方式對(duì)被征地農(nóng)村進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。

（四）建立土地增值收益分配機(jī)制。依據(jù)現(xiàn)行土地征轉(zhuǎn)用成本，參照集體建設(shè)用地入市基準(zhǔn)地價(jià)，綜合考慮本地區(qū)近年平均糧食產(chǎn)量、產(chǎn)值、人均收入、政府成本投入等多種要素，在充分體現(xiàn)村民自治的前提下使農(nóng)民有更多的獲得感，建立土地征收中兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。

個(gè)人簡(jiǎn)介：

邱士磊 1983.11 男漢族黑龍江省賓縣 黑龍江省國(guó)土資源管理干部學(xué)校工程師