我國失地農民問題研究綜述

摘 要：隨著城鎮化進程的加快，失地農民規模不斷擴大。失地農民問題不僅是經濟問題，更是政治問題和社會問題，它關系著農民的切身利益、社會的和諧穩定和社會經濟的健康發展。本文對國內外關于失地農民問題的研究進行了歸納梳理，總結了失地農民權益保障制度等方面的研究進展，并結合新形勢下的服務型政府構建對失地農民問題解決提出建議，對未來的研究進行了展望。

關鍵詞：失地農民 權益保障 服務型政府

中國作為農業大國有著千年的傳統農業歷史，農業的基礎地位不可撼動。農業基礎地位的牢固與否，關系到人民的切身利益、社會的和諧穩定和社會經濟的健康發展。在十九大報告中，習近平總書記表示，農業農村農民這“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，解決好“三農”問題依舊是我國工作的重中之重。

“三農”問題歸根到底還是土地問題。農民的很多切身利益與土地密不可分。但是，隨著城鎮化進程不斷加快，城市用地不斷增長，導致大量的農業用地被占用。統計數據表明，全國失地農民數量約5000多萬，且每年以200萬人的速度遞增。如果按絕對數每年征地300萬畝，全國農村人均耕地2.5畝測算，每年增加失地農民大約120萬人左右。[1]根據國土資源部統計，從1987年到2001年，全國非農建設占用了3300多萬畝耕地。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000-2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這也意味這失地農民的規模將不斷擴大。[2]喪失土地后，農民喪失的不僅是土地權利，還有與土地相關的一系列權益。因此，失地農民的問題不僅是經濟問題，更是政治問題和社會問題。在這種情況下，失地農民的問題成為我國城鎮化進程中面臨的重要課題，政府部門和學者對這個問題都給予了大量關注。因此，本文對國內關于失地農民的研究進行綜述探討，并結合新形勢下的服務型政府構建對解決失地農民問題提出建議。

二、國內研究綜述

（一）失地農民規模現狀的研究綜述

在失地農民規模數量方面，葉繼紅（2008）在研究中寫到，根據國土資源部統計，從1987年到2001年，全國非農建設占用了3300多萬畝耕地。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000-2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這也意味這失地農民的規模將不斷擴大。據預測，到2030年我國失地農民將有現在的4000多萬人增加到1.1億人。王曉剛（2016）指出，全國失地農民數量約5000多萬，且每年以200萬人的速度遞增。如果按絕對數每年征地300萬畝，全國農村人均耕地2.5畝測算，每年增加失地農民大約120萬人左右；

在失地農民生存現狀方面，廖小軍（2005）指出，失地農民是現代社會城市化和工業化的最大受損者，失去土地對農民來說不僅是失去了一筆家庭財富，還失去了最基本的就業崗位、低成本的生活方式和發展方式、生存和發展的保障基礎，因此許多農民在失去土地后生活說破明顯下降，成為新的社會弱勢群體；瞿年祥、項光勤（2015）指出由于政府安置能力有限、社會環境因素影響和農村就業培訓缺乏等因素失地農民的再就業情況不容樂觀，目前相當一部分失地農民處于失業或者半失業狀態，是無地、無業、無保障的“三無農民”；文維（2014）認為財產權益受損、心理期待落失、子女受教育權利受歧視、就業權利缺失和社會保障不到位是失地農民現實生活所面臨的狀況。通過學術界對于失地農民的現狀及規模的研究可以看出，失地農民的問題日益突出已經成為大家普遍重視的社會問題。

（二）失地農民安置補償措施研究

王曉剛（2016）通過歸納整理，將當前學者研究的失地農民主要安置方式歸納為以下六種：貨幣補償安置、留地安置、農轉工就業安置、土地置換社會保障、土地入股型安置、異地移民安置。王曉剛（2016）通過對比各種安置補償方式，對每一種方式的利弊進行了分析。總體而言，一些安置方式雖成效突出，如廈門“金包銀”的留地安置方式，還有廣東南海的土地入股型安置方式，都取得了比較好的反響，但是很多安置方式對地區的適用性差異十分明顯，對于大多數地區尤其是欠發達地區無法適用。一次性貨幣補償的方式仍是當前國內大部分地區所采用的安置方式。

（三）失地農民社會保障與權益保障的研究綜述

1.失地農民社會保障的內容和存在問題

廖小軍（2005）陳亞東（2008）嚴新明（2008）陳紹軍（2010）等眾多學者在失地農民社會保障內容的研究中，都提到了失地農民住房保障、最低生活保障、養老保障、醫療保障和就業保障等方面，因此，關于失地農民的社會保障內容，根據其它學者的研究可歸納為基本生存保障、養老保障、醫療保障和個人發展保障。明確了社會保障的內容，很多學者對當前失地農民社會保障中存在的問題進行了研究。嚴新明（2008）提出了當前失地農民土地發展權益缺失的問題。他提出征地過程中只對土地補償費、安置補助費和地上附著物補償費做出說明，但對土地發展權的問題并未涉及，因此失地農民補償中農地發展權益的缺失時有發生；陳玉蘭（2016）認為法律法規的缺失與空白、政治權利的越位與缺位和利益驅動致使失地農民無法得到完善的社會保障；江秋鳳（2017）提出農村土地制度不健全、失地農民社會保障體系不完善和保障內容不全面是失地農民權益保障中存在的主要問題。

2.失地農民權益保障實踐探索

目前學術界關于失地農民權益保障的實踐探索成果頗為豐富。一是探討設計失地農民權益保障體系。郭玲霞（2014）基于失地農民可持續生計模式探討，提出構建“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體的模式，實現補償安置、就業養老制度相統一的權益保障體系； 杜偉、黃善明（2009）以土地產權制度作為前提制度，以征地及補償制度作為核心制度，以社會保障制度作為基礎制度研究建立失地農民權益保障體系。二是對各地失地農民社會保障制度進行實證研究，在分析制度政策的基礎上提出完善路徑。陳亞東（2008）以重慶為例，在對重慶失地農民的產生和影響進行探討的基礎上，對失地農民的土地保障制度、養老保障制度、就業保障制度、共識保險制度和社會救助制度的構建進行了研究；金晶、張兵（2010）基于江蘇省16縣320戶失地農民安置補償模式的調查分析，剖析不同社會保障模式存在的差異，最后提出結合失地農民意愿需求，構建多元化安置補償模式；李小靜（2016）探討了工業、服務業發展落后的西部少數民族地區失地農民的社會保障問題，并給出相關建議。三是有針對性的對失地農民社會保障中的某一權益進行具體論證，如就業保障、養老保險和醫療保險等。袁斌、陳樹文（2008）認為建立合理的失地農民養老保險制度是失地農民可持續生計的重要保障，并對失地農民養老保險制度提出建議；葛陸地（2015）認為自主創業為解決失地農民弱勢地位提供了新的思路，因此，從服務型政府理念視域下提出兩項策略——建立失地農民創業基地，提供專業化的創業服務和完善我國失地農民創業培訓體系；四是從法學、經濟學和社會學等學科對失地農民的社會保障問題進行研究。林樂芬、葛楊（2010）從福利經濟學的角度對失地農民補償問題進行理論分析，在對比分析三個樣本村失地農民對補償政策滿意度、就業及適用情況和自我認知度的基礎上，提出要從福利經濟學的角度解決失地農民的權益保障問題；趙淑蘭（2016）主張在征地過程中引入社會工作以此促進征地的合理公平公正，并就社會工作介入征地過程可能的途經進行了探討。可以看出，目前很多學者關于失地農民保障多側重于社會保障的實施探索，關于失地農民的權益保障也是基于社會保障的內容所提出的，完善的社會保障是失地農民權益保障的基礎，但權益保障不僅僅限于社會保障的內容，失地農民權益保障，除了社會保障所保護的基本生存權益保障、就業和養老權益保障，還包括附著在土地之上的政治權益、居住生活權益和發展權益等。因此，探究農民權益保障問題，除了構建完善的社會保障制度以外，還要關注農民的其它權益問題。

三、研究文獻述評

國內學術界對失地農民問題具有大量的研究，涉及面廣泛，其中不乏一些真知灼見并在一定程度上取得了進展，但是仍然存在一定的問題。從整體來看，失地農民的權益保障工作仍無突破性的進展，政府在施政過程中更多側重政治職能和管理職能，普遍存在保障水平低、保障內容不全面、對失地農民的基本權益缺乏重視等特點，這是政策失靈的體現。因此，建立一個行之有效的失地農民權益保障體系，政府的定位和角色十分重要。

在黨的十九大報告提到，“在中國特色社會主義新時代，要進一步轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”“人民滿意”和“服務型”成為政府行政改革的基本方向，也為解決失地農民權益保障問題提供了有效途經。因此，解決失地農民問題應當從服務型政府視域出發，以建立人民滿意的服務型政府做為核心價值和基本導向去解決失地農民權益保障問題，政府在履行政治職能和管理職能的同時，更加突出政府的服務型職能，使政府由失地政策的管理實施者變為權益保障服務者，為失地農民提供優質的公共服務，從而保障失地農民的權益；同時建立有效的農村基本公共服務供給機制，消除地區差距、城鄉差距和群體差距，使失地農民共享社會發展成果；最后，政府作為公共服務和公共產品的供給主體，必須以公民本位、社會本位的價值觀念為取向完善農村農民權益保障體系，根據失地農民的多元化需求調整和增加自身的公共服務供給，保證公共服務供給與失地農民需求之間的平衡，解決由于失地所帶來的社會矛盾。

參考文獻：

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[2] 葉繼紅.生存與適應——南京城郊失地農民生活考察[M].北京：中國經濟出版社，2008.

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[13] 陳亞東.失地農民社會保障制度研究——以重慶為例[M].北京：人民出版社，2008.

[14] 李小靜.西部少數民族地區被征地農民社會保障問題研究[J].貴州民族研究，2016（9）：56-59.

作者簡介：張雯茜（1993- ），女，漢族，甘肅武威人，陜西師范大學行政管理專業碩士研究生。