我國節(jié)能政策的演進及趨勢分析

吳 濱，莊芹芹，張 茜

(中國社會科學院 數(shù)量經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所， 北京 100732)

能源是一國經(jīng)濟社會發(fā)展賴以生存的物質基礎，直接影響著國家安全和社會的可持續(xù)發(fā)展。節(jié)約能源、提高能源利用效率，已成為“第一能源”。據(jù)統(tǒng)計，1965—2015年，全世界能源消費增長了2.5倍，但創(chuàng)造的經(jīng)濟產(chǎn)出增長了4.1倍[1]。節(jié)約能源、提高能效已成為世界各國能源轉型的首要選擇。改革開放以來，我國政府加強對節(jié)能工作的領導，建立了一整套節(jié)能管理體系，節(jié)能減排取得了較大成效，這與經(jīng)濟社會發(fā)展各階段所制定實施的節(jié)能政策密不可分。節(jié)能政策作為我國政策體系的重要組成部分，其制定過程深受一國經(jīng)濟發(fā)展階段、經(jīng)濟體制以及不同時期國內(nèi)外能源形勢的影響，有著內(nèi)在演進機制。

一、改革開放以來我國節(jié)能政策的演進過程

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展階段的變化、經(jīng)濟體制改革的推進，以及能源供給與消費形勢的不斷轉變，我國節(jié)能政策的發(fā)展演進大致可以分為4個階段。

(一)現(xiàn)代節(jié)能政策的準備階段(1978—1988年)

改革開放初期，指令性政策仍占據(jù)主導地位。隨著經(jīng)濟體制改革方向逐漸明確，節(jié)能政策市場化端倪初現(xiàn)，整體上處于向市場化節(jié)能政策過渡的準備時期。1980年第五屆全國人大三次會議首次正式將節(jié)能工作納入國家宏觀管理，明確節(jié)能管理的戰(zhàn)略地位，至此節(jié)能社會發(fā)展的目標開始確立。由于這一時期能源供應不足，能源低價戰(zhàn)略導致能源企業(yè)利潤偏低、供給激勵不足。隨著能源消費不斷擴大，供給缺口與供需矛盾加劇。因此，節(jié)能政策的目標重點在于鼓勵企業(yè)節(jié)能技改，提高能源供應水平，通過行政強制措施控制能源消費，緩解能源供求矛盾。例如，1980—1982年國務院頒布節(jié)能指令對用電等五個方面提出要求，通過指令形式直接管理經(jīng)濟事務，并從無到有逐步建立起節(jié)能管理體制機制，包括全面將節(jié)能管理納入發(fā)展規(guī)劃，設立專門的節(jié)能管理機構、建立節(jié)能工作會議制度，研究節(jié)能法律法規(guī)與方針政策，成立節(jié)能技術服務中心以及建立節(jié)能責任人制度[2]。例如，1986年頒布了第一部綜合性節(jié)能法規(guī)《節(jié)約能源管理暫行條例》。此外，開始發(fā)揮財稅政策的激勵作用，加大節(jié)能資金投入，制定特定領域的節(jié)能獎勵辦法，實行稅收優(yōu)惠與補貼，對節(jié)能貸款給予低利率優(yōu)惠，激勵企業(yè)強化對節(jié)能的投資，初步取得了一定成效。

(二)市場化節(jié)能政策導入階段(1989—2000年)

這一時期是社會主義市場經(jīng)濟由確立到逐步建立的階段。在這種大背景下，節(jié)能政策市場化步伐明顯加快，節(jié)能標準化建設大幅推進，節(jié)能法律法規(guī)逐漸完善，經(jīng)濟激勵政策應用更為廣泛。1995年我國啟動能源標準的修訂工作，涉及產(chǎn)品范圍由家用電器逐步擴展到照明器具及工業(yè)耗能設備等。1998年節(jié)能產(chǎn)品認證制度正式推出，極大提高了用能產(chǎn)品的能效。1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》頒布，以此為依據(jù)，各省市開始制定相關實施辦法、配套實施方案與條例，節(jié)能法律法規(guī)在一些具體行業(yè)開始實施，如鐵路行業(yè)、交通行業(yè)、建筑行業(yè)等，節(jié)能法治化建設大幅推進[3]。

在標準化與法治化制度基礎上，節(jié)能政策市場化加速推進。伴隨財稅與金融體制市場化改革，市場化節(jié)能政策工具逐步導入。例如通過增值稅、消費稅減免以及免征關稅等稅收優(yōu)惠鼓勵節(jié)能；財政金融等扶持方式更為豐富多元，包括通過貸款支持節(jié)能技術研發(fā)等。能源價格開始與國際接軌，糾正了能源價格偏低的市場扭曲，例如石油價格從1994年開始改革，到2000年基本與國際油價同步。此外，還初步探索了專項節(jié)能工程，從1996年開始啟動綠色照明工程，經(jīng)濟社會效益顯著。開展多種節(jié)能宣傳活動，從1991年開始至今節(jié)能宣傳活動已舉行了28屆，對促進全民節(jié)能發(fā)揮了積極作用。

(三)節(jié)能政策組合推進階段(2001—2010年)

隨著我國進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的新任務，粗放式的工業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題日益凸顯。同時，我國能源結構呈現(xiàn)多煤、少油、缺氣等特點，隨著國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，資源約束、能源結構矛盾逐漸放大。這一時期，我國確立了能源政策的核心在于優(yōu)化能源供給與消費結構、構建多元化互補的能源供應體系。圍繞能源供應體系，節(jié)能政策在規(guī)劃立法、約束激勵、組織機構等方面推進，并逐漸滲透到工業(yè)、交通運輸、建筑等重點領域，呈現(xiàn)多元化、精細化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢。

第一，節(jié)能規(guī)劃、法律法規(guī)相繼出臺，向重點行業(yè)領域滲透，節(jié)能政策更加多元精細。2001年發(fā)布《能源節(jié)約與資源綜合利用“十五”規(guī)劃》、2004年發(fā)布《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》，就節(jié)能的重點領域和重點工程做出規(guī)劃，指導 “十五”“十一五”時期的節(jié)能工作。在此基礎上，工業(yè)、交通運輸、住建等領域的節(jié)能政策相繼出臺(表1)，節(jié)能工作在各領域全面推進。同時，《節(jié)約能源法》2007年修訂(2016年再次修訂)突出了節(jié)能管理的設計，以法律形式確立了節(jié)能長效機制，并修訂了配套法規(guī)，包括重點領域的節(jié)能法規(guī)、節(jié)能管理制度的詳細執(zhí)行規(guī)章，以及各地區(qū)制定、頒布的實施辦法與節(jié)能條例等。

第二，設立節(jié)能約束指標，建立目標責任機制。面對日益嚴重的能源供需矛盾與環(huán)境問題，國家提出“十一五”期間單位GDP能耗下降20%左右的約束性指標，第一次將節(jié)能的定量目標納入國家最高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。針對我國節(jié)能政策在上一段時期存在的缺乏有效執(zhí)行、監(jiān)督流于形式等問題，這段時期建立了目標責任機制，將單位GDP能耗下降指標納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核體系，大大提高了節(jié)能政策的執(zhí)行效率。創(chuàng)造性地將節(jié)能目標進行地區(qū)分解，首先進行省級分解，在此基礎上分解到市、縣以及重點行業(yè)、企業(yè)，明確節(jié)能主體與責任人，建立節(jié)能統(tǒng)計、監(jiān)測和考核系統(tǒng)，進行節(jié)能目標評價考核。

表1 “十五”期間部分重點領域的節(jié)能政策

第三，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、財稅與金融政策等經(jīng)濟政策的作用。國家實行有利于節(jié)能降耗和環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，沿著調(diào)整落后產(chǎn)能與發(fā)展節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)兩條路徑展開。一方面，2005年《促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整暫行規(guī)定》及《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄》出臺，提出了國家產(chǎn)業(yè)政策導向及分類指導思想，限制高耗能、高污染行業(yè)發(fā)展，積極淘汰落后產(chǎn)能。另一方面，積極培育節(jié)能環(huán)保、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。2010年出臺《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，多項措施并舉扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，深化能源價格體制改革，實行有利于節(jié)能的價格政策，激勵單位和個人節(jié)能。高耗能行業(yè)開始實行差別電價，不斷提高限制類和淘汰類企業(yè)的電價加價標準，實施“懲罰性電價”。在電價領域逐漸引入競爭機制，實施兩部制電價以及峰谷分時電價，提高能源使用效率。此外，節(jié)能財政政策成為這一時期節(jié)能政策體系的重要組成部分，多種財政補貼獎勵資金帶動了社會投資大量投向節(jié)能技術改造、節(jié)能產(chǎn)品推廣等領域。如實施企業(yè)所得稅減免、投資抵免等各類節(jié)能稅收優(yōu)惠；使用金融工具促進節(jié)能工作的開展，督促銀行業(yè)把調(diào)整和優(yōu)化信貸結構與調(diào)整國家經(jīng)濟結構緊密結合，配合國家重點節(jié)能項目給予授信支持，加強金融創(chuàng)新，開發(fā)與節(jié)能減排有關的創(chuàng)新金融產(chǎn)品。

第四，豐富能效標識制度與節(jié)能產(chǎn)品認證等政策工具，積極探索重大節(jié)能行動。2004年《能源效率標識管理辦法》發(fā)布，能效標識制度正式建立，并相繼公告實行能源效率標識管理的產(chǎn)品目錄。此外，政府實施了節(jié)能產(chǎn)品的“強制性采購”制度，探索組織包括“十大重點節(jié)能工程”“千家企業(yè)節(jié)能行動”等在內(nèi)的重點領域、部門的節(jié)能降耗行動。政府推動、企業(yè)實施、全社會共同參與的節(jié)能減排工作機制初步形成。

(四)節(jié)能政策體系構建階段(2011年至今)

黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，全面促進資源節(jié)約。十九大報告不僅提出了生態(tài)文明建設的總體指導思想，更對生態(tài)文明建設作了全面部署，開啟了中國生態(tài)文明建設新時代。同時，在經(jīng)濟發(fā)展的新階段，國際格局與國際秩序不斷變化，我國能源體制機制改革相對滯后，能源安全出現(xiàn)新挑戰(zhàn)。面對生態(tài)文明建設和國家能源安全的更高要求，節(jié)能政策繼續(xù)深入發(fā)展，朝著構建節(jié)能政策體系、加強政策系統(tǒng)性和協(xié)同性方向發(fā)展[4]。

第一，系統(tǒng)推進市場化節(jié)能政策。具體包括發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)政策，財政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持等經(jīng)濟政策。大力發(fā)展節(jié)能服務業(yè)，“十二五”期末，節(jié)能服務業(yè)企業(yè)達5千多家，成為節(jié)能減排的重要市場主體[5]。市場機制方面，探索碳排放權交易、SO2排放權交易等，2013年我國第一個碳交易試點在深圳啟用，并逐漸推廣到全國。雖然成立時間較短，但“充分發(fā)揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”的目標，表明碳交易正向市場化縱深方向發(fā)展。財政資金引導作用逐漸強化，節(jié)能稅收支持政策穩(wěn)步推進。“十二五”期間，我國開展部分城市節(jié)能減排財政政策綜合示范，實施合同能源管理稅收優(yōu)惠政策、高能耗行業(yè)階梯電價政策，開展能效信貸指引，這些新興市場政策工具增強了企業(yè)節(jié)能的積極性，強化了企業(yè)節(jié)能的內(nèi)生動力。同時，加強技術節(jié)能、推廣節(jié)能技術產(chǎn)品、建立能源管理體系，制定了包括生產(chǎn)設備節(jié)能、節(jié)能監(jiān)測和審計、能源管理和審計、能源消耗限額、高效節(jié)能型產(chǎn)品、用能產(chǎn)品能效、節(jié)能技術、新能源應用等各技術類政策。推動萬家企業(yè)建立能源管理體系，發(fā)布相關標準和指南，制定實施方案及相應的效果評價方法[6]。

第二，嚴格執(zhí)行節(jié)能評估審查制度，建立完善節(jié)能標準管理機制。加強評價考核，提高新建項目節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等準入門檻。“十二五”后期，在簡政放權等要求下，先后多次取消和下放投資審批權限以及能評審查權限等。《大氣污染防治行動計劃》提出了更為嚴格的能評審查要求，嚴控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能。在標準化方面，繼續(xù)發(fā)揮節(jié)能標準的規(guī)范、引領和倒逼作用，2012年啟動的“百項能效標準推進工程”，研制發(fā)布了105項節(jié)能標準，標志著綜合有序的節(jié)能標準體系的形成。

第三，突出重點行業(yè)領域的節(jié)能規(guī)劃。“十二五”期間，各部門節(jié)能發(fā)展規(guī)劃和工作方案密集出臺，對相關領域的節(jié)能工作提出了具體要求。《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》全面部署了節(jié)能減排工作；《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》提出大力推進節(jié)能降耗。重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃紛紛落實節(jié)能減排要求：《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》提出加大節(jié)能汽車技術研發(fā)力度，加快建立節(jié)能與新能源汽車研發(fā)體系，大力推廣普及節(jié)能汽車；《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》從節(jié)能技術和裝備、節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能服務三個方面，明確指出了重點領域和重點工程，明確提出了節(jié)能產(chǎn)業(yè)關鍵技術和政策措施；《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出了發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重點發(fā)展方向；《工業(yè)節(jié)能“十二五”規(guī)劃》及《工業(yè)領域應對氣候變化行動方案(2012—2020年)》提出，淘汰落后產(chǎn)能，推動重點節(jié)能技術、設備、產(chǎn)品的推廣和應用；《綠色節(jié)能建筑行動方案》提出了建筑節(jié)能十大任務。從以上規(guī)劃可以看出，“十二五”期間節(jié)能政策持續(xù)向各個領域滲透，政策力度不斷加強。

二、我國節(jié)能政策演進的規(guī)律與機制分析

(一)節(jié)能政策演進規(guī)律分析

為了進一步展示改革開放40年來節(jié)能政策的演進過程,構建政策目標(Aim，A)、政策取向(Orientation，O)、政策內(nèi)容(Content，C)、政策工具(Tool，T)的節(jié)能政策演進分析框架，即AOCT框架，將上文梳理的節(jié)能政策4階段演進過程納入該理論分析框架(圖1)。整體上，節(jié)能政策由指令控制型政策向基于市場機制的系統(tǒng)性政策演進。具體而言，政策目標上，從建立現(xiàn)代節(jié)能政策向引入市場化節(jié)能政策、政策多元組合逐步擴散，再到以整體節(jié)能政策體系為目標，政策取向逐漸由計劃經(jīng)濟時代的指令方式向市場化方向不斷延伸。隨著市場化配套制度標準、法治基礎相繼建立，節(jié)能政策市場化廣度與深度不斷拓展，涉及領域逐漸擴大、行業(yè)日益細分、力度不斷加強，政策協(xié)同性逐步提升。與此同時，政策內(nèi)容與政策工具不斷豐富，從無到有、從單一到多元再到系統(tǒng)化，從整體到細分重點領域再到系統(tǒng)性協(xié)同，從指令性的計劃手段到基于市場機制的財稅、金融、價格、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟性政策，設立市場化交易場所，建立約束性目標責任機制、評估審查政策，節(jié)能政策不斷演進。黃鑫等概括總結了歐美發(fā)達國家的節(jié)能政策，指出其演變歷程大致可分為3個階段：① 命令控制政策為主，財政激勵為輔；② 經(jīng)濟激勵政策為主，信息宣傳等為輔；③ 市場政策為主，綜合使用多種工具[7]。可以看出，該節(jié)能政策的演進過程也呈現(xiàn)由指令控制型政策向市場化系統(tǒng)化方向演進的特點，與我國節(jié)能政策的演進大致呈現(xiàn)同一趨勢。

圖1 改革開放以來節(jié)能政策的演進過程

(二)節(jié)能政策演進機制的進一步分析

從一般意義上說，政策制定受到特定經(jīng)濟發(fā)展階段、經(jīng)濟體制改革與外部環(huán)境制約3個維度的影響。具體到節(jié)能政策，經(jīng)濟社會發(fā)展階段是決定節(jié)能政策的根本動因，體制改革是節(jié)能政策選擇的內(nèi)在要求，能源形勢是影響節(jié)能政策的直接因素。特定時期的節(jié)能政策是基于特定經(jīng)濟發(fā)展階段、具體能源供求形勢以及體制機制改革要求這3個維度而做出的最優(yōu)政策選擇。

在這3個維度基礎上，進一步結合新制度經(jīng)濟學的制度變遷理論，剖析節(jié)能政策演進的內(nèi)在機制。節(jié)能政策本質上是為提高能源利用率、控制能源消耗與減少污染物排放的一系列制度安排。因此，從這個意義上講，節(jié)能政策演進本質上也是節(jié)能制度的變遷過程。根據(jù)制度變遷理論，節(jié)能制度變遷過程與一般性制度變遷遵循相同規(guī)律，受到特定技術條件與社會環(huán)境的約束。具體而言，制度變遷過程是在制度供給與制度需求的共同作用之下，朝更有效率、收益更高的新均衡方向演進的過程。根據(jù)制度供給與制度需求主導作用的強弱，制度變遷過程可分為自上而下的強制性制度變遷(供給主導型制度變遷)與自下而上的誘致性制度變遷(需求主導型制度變遷)。將該理論應用到節(jié)能領域，節(jié)能政策演進即為在節(jié)能政策供給與節(jié)能政策需求作用下，適應新形勢的高效率節(jié)能政策出臺，替換阻礙節(jié)能效率的舊政策，節(jié)能政策向提高能源效率、節(jié)約資源與減少污染的方向演進。我國節(jié)能政策的演進過程由節(jié)能政策供給與節(jié)能政策需求共同作用，為政府推動的強制性制度變遷與市場自發(fā)的誘致性制度變遷相結合的漸進式演進模式，這與我國其他領域的漸進式改革相同。因此，將一般意義上的政策演進的3個維度與節(jié)能制度變遷理論結合，構建我國節(jié)能政策演進的內(nèi)在機制(圖2)。

圖2 節(jié)能政策演進的內(nèi)在機制

第一，能源形勢影響節(jié)能政策需求，推動市場自發(fā)的誘致性制度變遷，是決定節(jié)能政策的直接因素。不同階段的能源形勢直接推動節(jié)能政策的演進。改革開放初期，能源工業(yè)落后，能源產(chǎn)量極低，面臨能源短缺形勢，節(jié)能政策將節(jié)能目標與計劃物資分配結合起來，以保障工業(yè)生產(chǎn)和建立工業(yè)體系的需要。改革開放后經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快，能源形勢在生產(chǎn)與供應、消費總量與強度、結構與效率等方面呈現(xiàn)出階段性特點，在此期間，節(jié)能政策順應能源形勢各階段變化，經(jīng)歷了“節(jié)約與開發(fā)并重到節(jié)約與開發(fā)并舉，再到節(jié)約放在首位”的策略方針演變。“十二五”期間，能源形勢依然面臨長期矛盾和短期問題的相互交織、國內(nèi)因素與國外因素的相互影響，資源制約日益加劇，能源對外依存度上升，能源安全形勢嚴峻，生態(tài)環(huán)境約束凸顯，節(jié)能政策重在強調(diào)“節(jié)約優(yōu)先”原則的重要性。“十三五”時期，能源消費增速放緩、能源需求剛性增加、能源供需整體寬松，結構優(yōu)化升級成為節(jié)能減排的關鍵任務。節(jié)能政策的制定和實施歸根結底受到現(xiàn)實能源形勢的影響，也在順應能源形勢中不斷演進。

第二，政府通過體制機制改革影響節(jié)能政策供給，推動強制性制度變遷，是節(jié)能政策的內(nèi)在要求。我國經(jīng)濟體制發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的探索，構建了社會主義市場經(jīng)濟體系。改革開放之后，國有企業(yè)轉制，以市場為基礎的價格、財稅、金融體制相繼進行改革，使得計劃經(jīng)濟體制下的“指令性”節(jié)能政策及相關法規(guī)不再適應市場經(jīng)濟體制的要求，為避免與經(jīng)濟體制脫節(jié)，節(jié)能政策適應市場取向進行改革，配合價格和財稅政策體系，形成一般政策性工具，如綠色稅收、綠色財政、綠色信貸、綠色證券、綠色價格等，充分發(fā)揮了市場優(yōu)化資源配置的基礎性作用。隨著市場化機制的深入改革，節(jié)能政策與市場機制相得益彰，節(jié)能市場化機制不斷創(chuàng)新，如排污權、碳排放權、用能權等交易機制不斷完善，逐漸形成以市場為主體進行節(jié)能減排的內(nèi)生動力。

第三，特定經(jīng)濟發(fā)展階段同時影響節(jié)能政策供求，是決定節(jié)能政策的根本因素。改革開放之初至1991年，我國以經(jīng)濟建設為中心，節(jié)能政策以服務經(jīng)濟建設與社會主義現(xiàn)代化建設為目標，同時為滿足之后經(jīng)濟發(fā)展各階段的能源需求，節(jié)能政策逐漸重視能源消費結構完善及能源利用效率提升。經(jīng)過40年的快速發(fā)展，我國進入工業(yè)化中后期，傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)能過剩日益明顯，產(chǎn)業(yè)結構升級內(nèi)在壓力顯著增強，依靠資源投資、規(guī)模擴張的傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式難以為繼，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念應時而生。此時，節(jié)能政策更加側重節(jié)能技術進步與經(jīng)濟結構轉型升級的密切配合，以適應我國經(jīng)濟結構與產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的要求，從而推動供給側結構性改革，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。

三、新時代節(jié)能政策的演進方向

當前，中國特色社會主義進入新時代，面對經(jīng)濟發(fā)展的新階段、經(jīng)濟體制改革的新要求、能源供需的新形勢，節(jié)能政策朝著新方向演進。

(一)當前節(jié)能政策面臨的形勢

1.經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，能源形勢進入“新常態(tài)”

在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，需要轉變中國傳統(tǒng)的粗放型、高耗能經(jīng)濟增長方式，形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式，而產(chǎn)業(yè)結構低碳轉型是實現(xiàn)這一目標的必然選擇，這也必然對能源市場產(chǎn)生重要影響。能源經(jīng)濟發(fā)展模式將呈現(xiàn)出新的階段性特征，在能源消費、能源強度和碳排放等方面將表現(xiàn)出區(qū)別于改革開放40年以來的新特點：能源需求總量增速放緩；受國內(nèi)能源供求和國際能源市場對能源價格走勢的決定性影響，能源價格面臨下行壓力；經(jīng)濟結構轉型要求能源結構向低碳化、清潔化趨勢發(fā)展；能源效率隨著節(jié)能技術的發(fā)展而提升。節(jié)能政策將面臨能源發(fā)展“新常態(tài)”的新形勢。

2.生態(tài)文明建設對節(jié)能減排提出新要求

“十一五”以來，我國節(jié)能減排取得了一系列成就，但霧霾、水污染等環(huán)境問題依然嚴峻，成為全面建設小康社會的突出短板。“十三五”時期，我國做出“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策。要實現(xiàn)生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略任務，必須繼續(xù)堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，將節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針。通過重塑能源生產(chǎn)消費方式，提高能效水平，從根本上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的“雙贏”[8]。為此，節(jié)能減排在生態(tài)文明建設中的要求得到進一步釋放。

3.新一輪技術革命為節(jié)能與產(chǎn)業(yè)的融合開辟道路

節(jié)能與傳統(tǒng)行業(yè)的融合有效提升了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質量和效益，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級和推進綠色制造帶來了新機遇，而新一輪技術革命的發(fā)展，特別是信息技術發(fā)展為節(jié)能和產(chǎn)業(yè)的融合開辟了新道路。一方面，節(jié)能與信息化產(chǎn)業(yè)融合，以信息通訊技術應用帶動全社會節(jié)能減排。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟發(fā)展推動傳統(tǒng)行業(yè)轉型升級，推動能源管理信息化系統(tǒng)在重點行業(yè)中的應用，實現(xiàn)企業(yè)用能的精細化和數(shù)字化管理；同時，利用信息化技術深化節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測平臺建設，運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算技術對重點行業(yè)企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能減排的精準化管控。另一方面，隨著新一輪技術革命和產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展，能源領域實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，不僅孕育了新技術，成為培育新動能的重要著力點，也催生了新業(yè)態(tài)，不斷涌現(xiàn)新興行業(yè)，成為現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。傳統(tǒng)綠色技術改造需要與這些新興產(chǎn)業(yè)相結合，將節(jié)能減排降耗措施貫穿于生產(chǎn)、流通、消費各過程，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)方式。可見，新一輪技術革命將會使節(jié)能與各行業(yè)融合，從而降低傳統(tǒng)行業(yè)、節(jié)能環(huán)保行業(yè)，以及更多新興行業(yè)對資源投入的依賴，提高能效助力經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

4.節(jié)能技術顯著提升，節(jié)能工作進入新階段

2017年，我國單位GDP能耗下降約3.7%，39項重點耗能工業(yè)企業(yè)單位產(chǎn)品生產(chǎn)綜合能耗指標中8成多較2016年有所下降，其中，合成氨生產(chǎn)單耗下降1.5%，噸鋼綜合能耗下降0.9%，粗銅生產(chǎn)單耗下降4.9%，火力發(fā)電煤耗下降0.8%，節(jié)能降耗取得新成效。在推廣應用技術方面，我國相繼發(fā)布國家重點節(jié)能技術推廣目錄。一些行業(yè)實施節(jié)能技術示范項目取得了顯著成效，很多新技術得到了比較好的普及，如純低溫余熱發(fā)電、高爐煤氣發(fā)電、變頻調(diào)速等重大節(jié)能技術，逐步形成了以節(jié)能技術為核心的產(chǎn)業(yè)鏈。部分重點能耗行業(yè)實施產(chǎn)品能效領跑者發(fā)布制度，石油和化工行業(yè)能效領跑者的工藝技術和能源管理與國際先進水平之間的差距已明顯縮小，部分企業(yè)能效指標已接近或達到世界先進水平，為我國節(jié)能減排工作開創(chuàng)了新局面。

5.體制改革推進節(jié)能減排市場化進程

黨的十九大報告提出，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的一項重要任務。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，中央做出了供給側改革的決策和布局，供給側結構性改革的深層次著力點就是進一步處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。能源領域的長期健康發(fā)展同樣離不開健全的體制機制，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上提出要推動消費、供給、技術和體制四方面的能源革命。構建有效的市場結構和市場體系，讓體制能夠產(chǎn)生更大的倍數(shù)效應，以體制革命推動能源革命。在節(jié)能減排體制機制中，財稅激勵政策、稅收支持政策、金融支持政策、資源價格和稅費政策等市場性政策工具都體現(xiàn)了市場在其中發(fā)揮著越來越重要的作用[9]。市場機制的深化改革將帶來更為豐富的市場化手段，從而在提高全社會資源配置效率的同時實現(xiàn)減排目標。

(二)新時代節(jié)能政策的演進方向

中國正在實施能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略，提出到2030年能源消費總量控制在60億噸標準煤以內(nèi)，主要工業(yè)產(chǎn)品能源效率大幅提高。新時代的節(jié)能政策要適應高質量經(jīng)濟發(fā)展階段、經(jīng)濟體制機制改革與能源形勢的新要求，向技術創(chuàng)新引領、市場機制主導以及全面融合方向演進，全方位提高能效，推進能源轉型。

1.由技術擴散向創(chuàng)新引領轉變

能源開發(fā)利用技術的變革一直伴隨著人類文明的發(fā)展，從原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，到如今的生態(tài)文明新時代。由于過去節(jié)能政策側重于高耗能、建筑等重點行業(yè)、領域和地區(qū)，通過個別行業(yè)的技術擴散和應用帶動其他行業(yè)節(jié)能發(fā)展，導致節(jié)能技術開發(fā)應用在發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)、重點與一般行業(yè)領域、大型與中小企業(yè)之間差距拉大，并且缺乏自主研發(fā)的核心節(jié)能技術。中國特色社會主義新時代經(jīng)濟已由高速度增長轉向高質量發(fā)展階段，由要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動，創(chuàng)新成為推動經(jīng)濟發(fā)展的決定因素。在新形勢下，要加快推進節(jié)能技術革命，由關鍵領域、重點行業(yè)的節(jié)能技術擴散，轉向節(jié)能技術創(chuàng)新引領[10]。要加大基礎性、綜合性、戰(zhàn)略性節(jié)能技術的研發(fā)，以自主創(chuàng)新引領節(jié)能技術發(fā)展。攻關、突破重點節(jié)能技術，加快科技創(chuàng)新成果轉化，實施節(jié)能技術創(chuàng)新示范工程。

2.由政策推動向市場機制主導轉變

中國自上而下由政府推動的節(jié)能減排工作在近幾年取得了矚目的成就，市場工具在節(jié)能政策中得到普遍應用，并在深入推廣中發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)階段政府在節(jié)能政策制定中的作用仍較為突出，市場機制的主導作用尚未充分發(fā)揮，節(jié)能體制機制仍需要變革。面對當前的能源環(huán)境形勢，結合當下經(jīng)濟發(fā)展階段，要發(fā)揮市場機制在節(jié)能工作中的主導作用，推動節(jié)能政策的市場化轉變，進一步還原能源的商品屬性，形成一個統(tǒng)一開放、有序競爭的市場體系，提高能源資源的配置效率。同時，積極發(fā)展合同能源管理、用能權有償試點等市場化機制，繼續(xù)配合金融、財稅、價格等市場工具，推進能源價格改革，推進電力、油氣體制改革。強化能源治理能力建設，推動能源商業(yè)發(fā)展的新模式及新業(yè)態(tài)，建立促進全社會自發(fā)節(jié)能的長效機制。

3.由注重重點領域向全面融合轉變

現(xiàn)階段節(jié)能技術在重點能耗行業(yè)的應用較為普及，節(jié)能減排在重點領域的成效顯著提升。“十三五”時期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日益深化，節(jié)能減排技術加快創(chuàng)新。以節(jié)能減排為核心的技術創(chuàng)新在各領域的深度應用，不僅能夠改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興業(yè)態(tài)，也是實現(xiàn)各領域提質增效、快速轉換經(jīng)濟增長動力的有效途徑。未來幾年，節(jié)能減排技術從注重重點能耗領域的技術推廣，逐步向節(jié)能技術發(fā)展與經(jīng)濟社會全面融合轉變。要加強節(jié)能技術的國際合作，以開放倒逼節(jié)能技術的升級。從工業(yè)、建筑等領域的節(jié)能向居民用電、扶貧工程、“三農(nóng)”等領域拓展，實現(xiàn)節(jié)能技術共享、能效同步提高的融合發(fā)展。推動節(jié)能減排技術在各行業(yè)領域應用的深化，帶動各行業(yè)領域的創(chuàng)新變革，實現(xiàn)各行業(yè)領域節(jié)能減排技術競相發(fā)展，這將成為節(jié)能減排政策在新的歷史階段的重要主題。