特色小鎮發展開始“做減法”

今年8月至今，關于特色小鎮的（擬）投資總額超過1000億元，不過在業內專家看來，這并非特色小鎮建設再現熱潮，只是正常推進而已。而隨著8月底，國家發改委發布《國家發展改革委辦公室關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（以下簡稱《通知》），特色小鎮政策日漸明朗，其建設進一步被“糾偏”，投資也趨于理性。盡管各地特色小鎮投建依然如火如荼，但不再像之前那樣一哄而上，“做減法”是特色小鎮健康發展的重要一步。

政策加碼 投資趨理性

根據公開信息，自8月1日至9月19日，全國多地計劃投資建設（含已啟動）的特色小鎮項目金額超過1000億元，其中金額較大的包括山西大同御河運動休閑特色小鎮總投資約198億元、泰禾擬在深汕特別合作區建設國際康養特色小鎮總投資180億元。在這些特色小鎮項目中，聚焦的產業包括航空航天、空港、溫泉、運動休閑、體育風情、游艇等。

此外，近期江蘇省表示目前已發布了56個省級特色小鎮創建名單，爭取用3年至5年時間，培育100個左右特色小鎮；日前河北旅游委出臺《河北省國家全域旅游示范省創建規劃》，表示將打造100個旅游特色小鎮。

對此，綠維文旅董事長林峰表示，這并不是特色小鎮建設出現熱潮，只是特色小鎮不斷出現項目以及正常推進而已。相比此前已命名的千余個特色小鎮幾萬億元的投資量，上述特色小鎮項目的體量并不大。數據顯示，截至今年2月，全國兩批特色小鎮試點403個，加上各地方創建的省級特色小鎮，數量超2000個。

去年12月，國家發改委、原國土資源部、原環保部、住建部四部委聯合印發《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，提出不能把特色小鎮當成筐、什么都往里裝，要嚴防政府債務風險，嚴控房地產化傾向，嚴格節約集約用地，嚴守生態保護紅線。林峰認為，上述四部委的文件出臺后，特色小鎮建設實際上處于停滯狀態，而不是持續發酵發熱狀態。

今年3月上旬，相關政策加碼。國家發改委印發的《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中提出，將對403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮，開展定期測評和優勝劣汰，這意味著，已公布的499個特色小鎮中部分面臨被淘汰的風險。

類似制度在特色小鎮的興起之地浙江早已有之，開展特色小鎮年度考核，是浙江省特色小鎮的建設機制之一。2016年浙江首批特色小鎮年度考核中，有3個小鎮被警告、1個被降格。2017年8月，在浙江78個特色小鎮的考核中，有5個特色小鎮被降格、6個特色小鎮被警告。而在近期，浙江又有7個特色小鎮被降格、6個特色小鎮被淘汰。

林峰認為，因為有特色小鎮命名制，才有降格和淘汰等，一些特色小鎮沒有創建過程，就要政府給錢建設，這肯定有問題。不能產生市場化效果以及區域經濟發展聯動效應的，那些沽名釣譽的純粹地產開發的“特色小鎮”，沒有創造發展空間和價值，就會被淘汰掉。真正有生命力的，對區域經濟能夠有帶動作用的，才能夠獲得方方面面的共同支持，有更好的發展。

進一步糾偏 “做減法”

《通知》中的一個重點即是告別命名制，實行創建達標制，其提出“逐年組織各地區挖掘并推薦模式先進、成效突出、經驗普適的特色小鎮和特色小城鎮，按照少而精原則從中分批選擇典型案例，總結提煉特色產業發展、產鎮人文融合和機制政策創新等典型經驗，以有效方式在全國范圍推廣，發揮引領示范帶動作用”。

《通知》還明確提出“堅決淘汰一批缺失產業前景、變形走樣異化的小鎮和小城鎮”。“統一實行有進有退的創建達標制，避免一次命名制，防止各地區只管前期申報、不管后期發展與糾偏。”這意味著曾在“命名制”蔭庇下的特色小鎮，不再享有一勞永逸的安全。

這種不安全感在此之前已有所形成。今年3月，國家發改委《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》提出，對已公布的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閑特色小鎮，開展定期測評和優勝劣汰。省級人民政府要強化主體責任，調整優化特色小鎮實施方案、創建數量和配套政策。

林峰認為，《通知》是一次糾偏，是特色小鎮建設往前推進的重要一步，高質量、創建、示范是其關鍵詞，其傳遞出的文件精神不是又開始大規模發展特色小鎮，而是高質量發展特色小鎮，對特色小鎮先做減法，“不是大上快上，而是收攤子”。

在他看來，這一邏輯是先高標準尋找特色小鎮示范項目，通過示范項目的總結來進一步進行特色小鎮政策調整以及創建工作的推進。其中傳遞的信息包括：第一，讓大家看到特色小鎮建設工作的重要性和價值，并繼續往前推進；第二，特色小鎮建設推進的方式不再是原來的一哄而上，而是要致力于更高質量、更高標準建設，明確創建特色小鎮的方向，所以絕大多數一哄而上的特色小鎮，暫時都不可能獲得政策支持和直接推進。

此前命名制實行“多而廣”的發展策略，比如2016年7月18日住建部、國家發改委和財政部聯合下發的《關于開展特色小鎮培育工作的通知》提出，到2020年，我國將培育1000個特色小鎮。而《通知》確立的思路是“少而精”，要求各省級發改委推薦不多于2個典型案例，最終這一批特色小鎮、特色小城鎮得以審批的將在70個以內。

仰賴市場的力量

在林峰看來，《通知》是對現有特色小鎮建設的一個審慎的初步推動，關于下一步如何大規模推進建設，還沒有具體內容。特色小鎮接下來怎么走，此前暴露出的問題如何解決，還需要仰賴市場的力量。

《通知》對此也提出了要求，即突出特色小鎮的根本——產業發展。其中提出“以引導特色產業發展為核心”，在基本原則中提出“堅持產業立鎮”，要做到“立足各地區比較優勢，全面優化營商環境，引導企業擴大有效投資，發展特色小鎮投資運營商，打造宜業宜居宜游的特色小鎮和特色小城鎮，培育供給側小鎮經濟”。

同時，《通知》在特色小鎮的指標類型排列中，將“宜業”放在首位，在特色小城鎮數據指標類型中將“經濟發展”放在首位，發展導向的明確可見一斑。

產業的準確定位和推進發展，關鍵在于尊重市場。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎曾表示，在特色小鎮發展過程中，企業是主體，政府是主導，要重視市場化主體的作用，政府主要是從規劃上進行理念引領和管控，并對重要的風險點進行把握，而不是大包大攬，更不是自己赤膊上陣，非理性地發展特色小鎮。

國家發改委規劃司副司長周南認為，不少特色小鎮失敗的原因都在于“急”。比如企業急于獲取資金和政策上的傾斜，特別是地產商，在前兩年比較困難的時候，覺得特色小鎮可以有一番新的作為，就先把地拿了。但他們卻沒有認真去研究，這個地方有沒有適合發展的產業，企業做這個項目有沒有盈利的能力，盈利模式是什么。周南還認為，成功的特色小鎮首先是遵循規律，不搞跨越階段，不盲目追風；其次是規劃先行，無論是產業發展，還是空間規劃，都做了精心謀劃，富有特色；最后是以人為本，注重基礎設施和生活環境的配套，做到既重面子，也重里子。